Казахстан и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) – уникальный региональный форум, объединяющий США, Канаду, практически все европейские страны и бывшие советские республики. Предыстория ОБСЕ как собственно международной организации начинается в 1973 г., когда по инициативе СССР для преодоления напряженности в отношениях между Востоком и Западом было созвано Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. В его работе участвовали США, Канада и большинство европейских государств. Основная цель стран-участниц заключалась в укреплении международной разрядки и стабильности на европейском континенте, развитии взаимопонимания между народами и установлении международных частных контактов в области культуры. На Будапештском саммите СБСЕ в 1994 г. было принято решение о переименовании СБСЕ в ОБСЕ.

Таким образом, ОБСЕ явилась логическим продолжением СБСЕ. Поэтому в публицистике и научной литературе часто пишут СБСЕ/ОБСЕ как два органически дополняющих друг друга явления в международных отношениях. Политическая значимость ОБСЕ заключается, прежде всего, в ее уникальности по сравнению с другими международными правительственными организациями в Европе. Это практически единственная европейская организация в сфере безопасности, непосредственно занимающаяся ранним предупреждением, урегулированием конфликтов в кризисных регионах, а также превентивной дипломатией, наблюдением за выборами, экологической безопасностью в Европе.

Основополагающим документом СБСЕ/ОБСЕ является Хельсинкский Заключительный Акт, подписанный 1 августа 1975 г. СССР, США, Канадой и 33 европейскими государствами. Этот документ был призван закрепить сложившийся «статус-кво» на европейском континенте и продолжить дальнейшее движение по пути разрядки напряженности в отношениях между Западом и Востоком. Он содержал базовые принципы, определяющие нормы взаимоотношения и сотрудничества стран-участниц и состоял из трех разделов (или трех «корзин»), соответствовавших числу основных задач Совещания. Первая «корзина» касалась общих вопросов, связанных с проблемами европейской безопасности. Вторая «корзина» посвящалась вопросам экономического, научно-технического сотрудничества и кооперации в области экологии и сохранения окружающей среды. Третья включала гуманитарные вопросы и проблему защиты прав человека (VII, VIII и XI принципы). Она вызывала наибольшее сопротивление со стороны СССР, так как такая постановка проблемы переводила идеологический конфликт между двумя блоками в совершенно иную плоскость.

Вопрос защиты политических прав и свобод граждан являлся «слабым звеном» советской системы, и подписание Хельсинкского Акта стало международным признанием, хотя так и не реализованным на практике, права на существование диссидентского движения и политической оппозиции в СССР. По мнению многих аналитиков, принятие Заключительного Акта не только символизировало эпоху «разрядки», но также привело к «реидеологизации» противостояния между Востоком и Западом, переведя его в плоскость соблюдения прав человека. Тем не менее, сам факт созыва Совещания способствовал преодолению напряженности в Старом Свете и установлению режима относительно свободного обмена идеями, информацией, а также свободного перемещения людей. Хельсинкский акт также стал основой для принятия всех последующих базовых документов этой организации. Вполне очевидно, что всеобщий характер СБСЕ/ОБСЕ также обеспечивался процедурными правилами, а именно: принципом консенсуса при принятии решений и принципом равенства стран-участников. Заключительный Акт рассматривался также как документальное подтверждение сложившегося баланса сил двух военно-политических блоков (НАТО и ОВД) и неприсоединившихся стран.

После распада СССР и завершения идеологического противостояния между Западом и Востоком бывшие противники предприняли попытку превратить СБСЕ (а затем и ОБСЕ) в общеевропейскую организацию, занимающуюся поддержанием безопасности в Европе, урегулированием конфликтов, выработкой новых соглашений по контролю за вооружением, равно как и мерами по укреплению доверия в военной области. Именно в это время были выработаны и подписаны такие ключевые документы, как Парижская Хартия для новой Европы, Договор об обычных вооружениях в Европе (ДОВСЕ), Договор по открытому небу, документы о «третьем поколении мер по укреплению доверия и безопасности» и другие соглашения. Таким образом, страны-участницы пытались «приспособить» СБСЕ/ОБСЕ к новым реалиям, сложившимся на континенте после окончания «холодной войны».

В конце XX века произошло значительное расширение круга участников ОБСЕ. В состав организации были приняты все постсоветские государства, а также государства, образовавшиеся на территории бывшей Югославии. В результате в настоящее время членами ОБСЕ являются 56 государств. Это придало ОБСЕ репрезентативный характер и, вместе с тем, стало фактором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в Закавказье и Центральной Азии.

Таким образом, зона ОБСЕ географически выходит далеко за пределы Европы. Республика Казахстан стала членом ОБСЕ в январе 1992 г., а в 1995 г. уже было открыто представительство Казахстана при ОБСЕ в г. Вене.

Вступление в эту организацию было продиктовано стремлением Казахстана активно участвовать в общеевропейских мероприятиях по решению актуальных проблем международной безопасности. При этом Казахстан добровольно взял на себя обязательства в области защиты прав человека, экономического развития, борьбы с терроризмом и иным вопросам многостороннего сотрудничества. Республике Казахстан удалось за короткое время достичь высокого уровня взаимоотношений со странами, входящими в ОБСЕ. Этому, безусловно, способствовали успешное экономическое развитие страны, либерализация общественно-политической жизни казахстанского общества и демократизация его политической системы.

В 2004 г. была объявлена общенациональная программа политических реформ. После этого было принято новое избирательное законодательство, максимально приближенное к стандартам ОБСЕ. Большое внимание уделялось деятельности различных комиссий по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Создана общественная палата при Мажилисе Парламента РК в качестве площадки для политических дискуссий. Постепенно осуществляется децентрализация государственного управления, проводятся реформирование судебной власти и дальнейшее развитие институтов гражданского общества. С 2002 г. в Казахстане функционирует институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен). В 2003 году были подписаны Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах человека, а также объявлен мораторий на смертную казнь, что свидетельствует о приверженности Казахстана принципам демократии и защите прав человека.

Итогами последовательно проводимых демократических преобразований в нашей стране стали многопартийная политическая система, наличие более 6 тысяч НПО, пользующихся поддержкой государства через систему государственного социального заказа. Значительным шагом в проведении демократических преобразований явились инициированные главой государства конституционные реформы лета 2007 г., трансформировавшие Казахстан в президентско-парламентскую республику.

Преимущественно мажоритарная система выборов в нижнюю палату Парламента была заменена на пропорциональную, что усилило роль партий в политической системе. Кроме того, был изменен порядок формирования правительства, которое стало подотчетным перед законодательной ветвью власти. В сфере совершенствования системы местного самоуправления проводится линия на дальнейшую децентрализацию государственного управления и максимальную передачу полномочий местным выборным структурам власти, в первую очередь региональным представительным органам (маслихатам).

Следует подчеркнуть, что в основе всех конституционных изменений лежали не сиюминутные цели, а ясные и долгосрочные интересы страны. Именно в целях их реализации в 2003 г. Казахстан сделал заявление о намерении выдвижения своей кандидатуры на пост Председателя ОБСЕ, которое было поддержано странами-участницами СНГ. В ноябре 2007 г. на Совете Министров иностранных дел стран-участников ОБСЕ было принято решение о предоставлении Казахстану поста Председателя ОБСЕ в 2010 г. Это стало логическим завершением большой и продуктивной работы государства и признанием реальных достижений страны в построении демократического общества и либеральной рыночной экономики. Данное решение является историческим. Прежде среди председателей ОБСЕ всегда преобладали представители Западной Европы, члены или кандидаты в члены Евросоюза.

Это решение является беспрецедентным по целому ряду причин: впервые в истории ОБСЕ ее возглавило азиатское государство с преимущественно мусульманским населением, ранее среди председателей ОБСЕ всегда преобладали страны Западной Европы, члены или кандидаты на вступление в Евросоюз. Ни одно государство СНГ не претендовало и не могло претендовать ранее на этот высокий пост. Решение о председательстве Казахстана подтвердило подлинное равноправие всех государств-участников Организации.

Президент РК Нурсултан Назарбаев поручил правительству сформировать Государственную комиссию по подготовке к председательству Казахстан в ОБСЕ. Н. Назарбаев оценил Председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 г. как «национальный стратегический проект» .

На межведомственной встрече в Астане были определены некоторые приоритетные вопросы казахстанского председательства в рамках трех основных «корзин» ОБСЕ. Перечисленные приоритеты включают: сокращение оружия массового уничтожения, решение экологических проблем, обеспечение энергетической безопасности и институционализации межэтнического и межконфессионального согласия в обществе.

В деле реализации второго приоритета ОБСЕ (экономика, экология, энергоснабжение) демилитаризация Каспия была бы уникальной воз­можностью реально заявить о себе в период ка­захстанского председательства. Это давняя цель внешней политики Казахстана. Демилитаризация Каспия может происходить не в контексте вопро­сов контроля над вооружениями и региональной безопасности, а в плане обеспечения безопасности транспортных коридоров и нефтегазовых по­ставок.

С начала 2010 г. Казахстан официально вступил в права председателя ОБСЕ, что повысило международный статус Казахстана, заявившего о себе как о крупном региональном игроке, с которым следует считаться.

Прежде всего, речь шла о двух принципах - прозрачности и доверии, т. е. отказе от двойных стандартов и безусловном учете интересов всех игроков на европейском пространстве безопасности. С самых первых дней председательства Казахстан говорил о евразийском пространстве безопасности, расширительно трактуя зону ответственности ОБСЕ.

В рамках Председательствования в ОБСЕ для Казахстана существовали две главные задачи.

Во-первых, провести саммит в Астане, о чем заявил государственный секретарь - министр иностранных дел РК Канат Саудабаев в конце декабря 2009 г. в Афинах.

Во-вторых, попытаться превратить ОБСЕ в некий аналог ОДКБ и ШОС, где приоритет отдается проблеме обеспечения глобальной и региональной безопасности. Канат Саудабаев во время январского визита в Австрию еще раз подчеркнул: «Как действующий председатель ОБСЕ Казахстан определил вопрос стабилизации Афганистана в качестве одного из важнейших приоритетов организации на 2010 г».

Нужно признать, что именно высокий международный авторитет и поддержка президента РК Н. Назарбаева со стороны России позволили Казахстану добиться желаемого и организовать декабрьский саммит.

Для Казахстана в качестве председателя ОБСЕ главной целью было возвращение организации былого авторитета и формирование диалоговой площадки для обсуждения и разрешения международных проблем.

Н. Назарбаев обозначил принципы так называемых «четырех Т» - trust (доверие), tradition (традиции), transparency (транспарентность) и tolerance (толерантность). А в число базовых глобальных задач Президент включил «расширение и укрепление консенсусного поля по основополагающим вопросам развития Организации» .

Кроме того, Казахстан стремился внести свой вклад в урегулирование конфликтов в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии, в Афганистане и др.

Столь же оперативно страна-председатель отреагировала и на события в Кыргызстане. Казахстан оказал действенную помощь своим соседям, в большей степени, в рамках двусторонних проектов. А мандат ОБСЕ был использован для создания переговорных площадок, координации действий. Примерно ту же оценку можно дать и усилиям Казахстана по урегулированию замороженных конфликтов.

1-2 декабря 2010 г. в Астане после длительного перерыва (11 лет) состоялся саммит ОБСЕ. Он стал первым собранием лидеров стран-участниц этой организации со времени проведе­ния предыдущего саммита в Стамбуле в ноябре 1999 года. Саммит был уникален по другой при­чине, как президент Казахстана Нурсултан Назарбаев сам заявил: «Уникальность нашего саммита ... [ что] это происходит в сердце Евразии, за тысячу миль от географических границ Европы. Это, прежде всего, отражает изменившуюся парадигму европейской безопасности».

В Астане была принята юбилейная декларация «На пути к сообществу безопасности», которая вновь засвидетельствовала подходы ОБСЕ к безопасности на основе доверия и прозрачности. В ней были обозначены новые вызовы и угрозы, зафиксировано всеобщее осмысление того, что традиционная зона ее ответственности трансфор­мировалась и простирается на евроатлантическом и евразийском пространстве. Данный документ инициировал столь необходимые дебаты и дискуссии не только по поводу будущего организации, но и по поводу новых подходов к решению старых конфликтов (Нагорный Карабах) и развития более комплексного подхода в решении «человеческого, экономического, экологического, политического и военного аспектов безопасности».

В своем выступлении перед представителями 56 стран-участниц ОБСЕ Назарбаев предложил свое видение миссии организации таким образом: «После падения Берлинской стены Европа воссоединилась. Я придерживаюсь мнения, что сегодня мы сносим другую стену - стену между Европой и Азией».

Казахстан сотрудничал с Литвой, назначенной председательствующей в ОБСЕ на 2011 год, в подготовке к председательству. Два министер­ства иностранных дел подписали План действий по сотрудничеству между двумя председателями - Республикой Казахстан и Республикой Литвой. Он включает в себя совместные программы по подготовке дипломатических кадров для предсе­дателей ОБСЕ, взаимное командирование дипло­матов между двумя министерствами, а также ряд политических приоритетов, которые необходимо решать совместными усилиями в течение обоих председательств.

Казахстан реализовал все задачи председательства в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе». Особо Назарбаев отметил факт проведения в декабре в Астане первого за последние 11 лет саммита ОБСЕ, назвав это «триумфом нашей внешней политики, глобальным признанием успешности казахстанского пути».

ОБСЕ все же имеет шансы стать тем форумом, на котором бы разрабатывались общие подходы европейских государств к основным проблемам современности и который являлся бы механизмом диалога с другими международными организациями. В этом суть и ключевая политическая функция ОБСЕ. К тому же это было бы реальным шагом к новой структуре международных отношений, в основе которой лежало бы взаимодей­ствие ведущих региональных организаций при главенствующей роли ООН.

Казахстану удалось закрепить в фундамен­тальных принципах деятельности ОБСЕ два методологических подхода. Это стратегия евразий­ской безопасности и концепция геополитического моста, та важнейшая функция, которую Казахстан выполняет в своих международных практиках.

Председательство в ОБСЕ является значительным вкладом в процессе укрепления внешнеполитического имиджа Республики Казахстан, признанием успехов независимого Казахстана международным сообществом, его достойного вклада в обеспечение региональной и международной безопасности.

Главной ценностью ОБСЕ стало то, что она оказалась полезной и, вероятно, единственной основой для обсуждения различных вопросов без­опасности, не принимая чью-либо сторону и не ставя под угрозу отношения с отдельными странами или группой стран.

Республика Казахстан ратует за то, чтобы ОБСЕ оставалась релевантным механизмом регионального применения международных доку­ментов в таких сферах, как поддержание военной и политической безопасности, разрешение конфликтов и урегулирование постконфликтных ситуаций, в вопросах экономического, культурного, экологического сотрудничества, защиты прав человека и процесса демократизации.

Избрание на столь высокий пост в международной европейской организации послужило толчком для активизации европейского вектора внешней политики Казахстана, сосредоточении сил на анализе европейской политики для дальнейшего продвижения казахстанских инициатив. В последнее время проблемы казахстанско-европейского взаимодействия вызывают к себе все больший интерес, как европейского сообщества, так и казахстанской общественности.

Однако нельзя не заметить, что геополитическая ситуация в мире, в Европе в том числе, становится многовариантной, подвержена неожиданному развитию по разным азимутам в силу возникающих существенных внутренних политических, экономических факторов и определенного внешнего влияния на группу стран или конкретно на одну из стран. Поэтому РК нужно осмыслить собственную роль и национальные интересы государства в рамках общеевропейской политики. Разумеется, свобода действий в период председательства ограничена объективными факторами, да и за один год трудно успеть сделать многое, однако это не исключает права постановки острых проблем, представляющих наибольший интерес для государств-участников ОБСЕ. Тематика проблем, с которые Казахстан поднял в ОБСЕ, весьма обширна: существующее в неравномерное географическое распределение активности ОБСЕ, преодоление «двойных стандартов», особенно в отношении стран постсоветского пространства.