Эволюция системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды

До экологического кризиса 1960-х годов в экономически развитых странах управление в области охраны окружающей среды осуществлялось множеством разрозненных государственных органов. Функции управления типично возлагались на уже существующие министерства и ведомства, в структуре которых иногда создавались специализированные подразделения. Например, в Соединенных Штатах Америки полномочия по охране атмосферного воздуха и водных ресурсов долгое время находились в ведении Министерства здравоохранения. В Японии природоохранные функции выполняли Министерство внешней торговли и промышленности (MITI) и Министерство строительства.

Создание современного экологического законодательства в 1970-х годах потребовало формирования принципиально новых государственных структур. Сложность и межотраслевой характер экологических проблем привели к формированию двух основных видов органов: консультативных (совещательных) и исполнительно-распорядительных. Эта двухуровневая система управления позволила сочетать выработку стратегии с практической реализацией природоохранных мероприятий. Становление этих институтов стало ответом на растущее общественное давление и осознание масштабов антропогенного воздействия на природу.

К числу ключевых консультативных органов того периода относятся Совет по качеству окружающей среды (США, 1970 г.), Королевская комиссия по контролю за загрязнением (Великобритания, 1970 г.), Федеральное ведомство по охране окружающей среды (UBA, ФРГ, 1974 г.) и Центральный совет по контролю за загрязнением (Япония, 1974 г.). Их общие задачи сводились к информированию правительств о состоянии окружающей среды, прогнозированию последствий реализации крупных проектов и согласованию интересов различных ведомств и бизнеса. Эти органы выполняли роль экспертных центров и «мозговых трестов» при правительствах.

Наряду с общими задачами, каждый консультативный орган имел специфические функции. Например, Федеральное ведомство по охране окружающей среды Германии (Umweltbundesamt) занималось научной поддержкой Министерства по охране окружающей среды, разработкой правовых предписаний и экологическим просвещением общественности. Совет по качеству окружающей среды США, помимо консультативных, выполнял и некоторые распорядительные функции, что свидетельствует о гибком подходе к институциональному дизайну. Их работа базировалась на принципах научной обоснованности и транспарентности.

Центральными исполнительно-распорядительными органами стали специально созданные министерства и агентства. К ним относятся Министерство по делам окружающей среды Великобритании (1970 г.), Министерство по делам окружающей среды и качества жизни Франции (1978 г.), Агентство по охране окружающей среды Японии (1971 г.) и Министерство по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов ФРГ. Их создание ознаменовало переход от отраслевого к комплексному подходу в государственном управлении экологией.

В задачи этих центральных органов входила разработка экологической политики, координация природоохранных программ, установление стандартов качества окружающей среды, а также обеспечение соблюдения законодательства. Они стали системообразующими элементами в национальных системах экологического управления, обеспечивающими единство и согласованность действий на всех уровнях. Их появление отразило растущий статус экологических приоритетов в государственной политике.

Параллельно со специальными органами, важную роль в управлении природопользованием продолжали играть традиционные отраслевые ведомства. В США значительный объем полномочий был сосредоточен в Министерстве внутренних дел, в структуру которого входили Бюро управления земель, Служба национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных и Геологическая служба. Также активное участие принимали Министерство сельского хозяйства со своей Службой охраны почв и Службой леса, и Национальное управление океанических и атмосферных исследований (NOAA).

Кроме того, в управлении были задействованы Министерство юстиции (Управление земель и природных ресурсов), Инженерный корпус армии США, Министерство транспорта, Федеральное авиационное управление, Комиссия по ядерному регулированию и Министерство энергетики. Это подчеркивает комплексный и межведомственный характер экологической политики, где координация между различными структурами имела критическое значение. Сохранение функций за отраслевыми ведомствами позволяло использовать их узкоспециализированный опыт.

Несмотря на то, что законодательство формировалось на национальном уровне, его реализация часто делегировалась на нижестоящие уровни власти. В Германии ответственность за практическое осуществление природоохранных мер несли органы федеральных земель и местного самоуправления. В Великобритании Министерство по делам окружающей среды выполняло в основном координационные функции, а оперативное управление находилось в ведении органов местной власти. Этот принцип субсидиарности способствовал учету региональной специфики.

Характерной чертой для этих государств стал принцип широкого сотрудничества государственных структур со всеми заинтересованными сторонами, включая бизнес и общественные организации. Государство не всегда использовало свои властные полномочия для принуждения к исполнению требований, а стремилось достичь целей через переговоры и добровольное соблюдение законодательства. Этот подход, основанный на диалоге и поиске консенсуса, доказал свою высокую эффективность в условиях рыночной экономики и демократического общества.

Таким образом, формирование системы государственного управления охраной окружающей среды прошло путь от разрозненных действий множества ведомств к созданию централизованных координирующих структур. Современная модель управления сочетает сильное центральное звено, ответственное за выработку политики, с широкими полномочиями региональных и местных органов, а также активным вовлечением частного сектора и гражданского общества. Эта эволюция стала ответом на возрастающую сложность и остроту глобальных экологических вызовов.

Сведения об авторах и источниках:

Автор: Бринчук М.М.

Источник: Экологическое право (право окружающей среды)

Публикации предназначен для широкого круга специалистов, чья профессиональная деятельность связана с экологическим правом, управлением природными ресурсами и защитой экологических прав (студенты, преподаватели, юристы, государственные служащие), а также для всех, кто интересуется данной сферой.