Вертикальная и горизонтальная фрагментация: обычные и цилиндрические управленческие системы

Несмотря на веские основания для применения комплексного управления водными ресурсами, у государственных учреждений существуют прагматические причины сконцентрироваться на одной системе или на подмножестве систем ресурсов. Поэтому часто можно обнаружить автономные департаменты или министерства сельского хозяйства, лесного хозяйства, живой природы и природных ресурсов.

Разделение функций между разными учреждениями известно как горизонтальная фрагментация, когда для данного уровня органов государственного управления — национального, областного или местного — ответственность за определенный вид ресурсов поручается различным учреждениям. Такие меры требуют ряда технических экспертных оценок, представленных в команде, которая может концентрироваться на проблемах и возможностях данного вида ресурсов и, где уместно, установить рабочие отношения с его потребителями.

Наряду с такими организационными структурами могут использоваться межведомственные комитеты или целевые группы, позволяющие координировать различные интересы, полномочия и перспективы.

В условиях отсутствия координации и сотрудничества возникает реальная опасность снижения эффективности и результативности. Например, в случаях когда министерство сельского хозяйства выполняет свои обязанности по увеличению низкозатратного производства продуктов питания, оно может принять решение осушить болотистую местность, чтобы ввести в сельскохозяйственный оборот больше земли, или поощрять использование удобрений или других химикатов для повышения урожайности сельскохозяйственных культур.

В отличие от этого министерство природных ресурсов может ввести в действие программы, направленные на защиту или расширение водно-болотных угодий для увеличения ареала обитания диких животных или принять меры по замедлению стока, порождаемого штормовыми осадками, и за счёт этого уменьшить затопление территорий, расположенных ниже по течению.

Такие программы могут также препятствовать применению химикатов с целью уменьшения загрязнения водного пространства, используемого рыбой, птицами и другими биологическими видами. Действия упомянутых министерств могут не привести в результате к изменению общего числа или качества находящихся под их юрисдикцией водноболотных угодий, однако будут израсходованы значительные средства для осушения болотистых земель в одном месте и для их увеличения в другом.

Как было упомянуто выше, горизонтальная фрагментация управления соответствует разделению ответственности в пределах одного уровня или слоя органов государственного управления. Вертикальная фрагментация имеет место, когда учреждения разных уровней государственного управления — национального, областного или местного — разделяют общий интерес или ответственность за отдельный вид ресурсов, например, воду.

Областной орган может, к примеру, спроектировать, построить и эксплуатировать плотину и водохранилище, одной из целей которых является снабжение водой близлежащих населенных пунктов. В то же самое время местный орган власти может отвечать за доставку воды из водохранилища к домам, промышленным и сельскохозяйственным системам ирригации.

В подобных ситуациях существует реальная потребность в механизмах или процедурах координации полномочий и действий между органами управления различных уровней. Вертикальная и горизонтальная фрагментация могут создавать препятствия для комплексного управления водными ресурсами; в силу этого жизненно необходима интеграция.

Одним из возможных способов преодоления подобной фрагментации является упразднение учреждений, ориентированных на один ресурс, и создание ведомств с более широкими функциями, таких как министерства окружающей среды или устойчивого развития. Это было сделано федеральным правительством Канады, которое упразднило свое Управление внутренних водных ресурсов и перераспределило сотрудников между различными отделами Министерства по охране окружающей среды Канады.

Целью было добиться уверенности, что вода рассматривается наравне с другими природными ресурсами, что необходимо для достижения устойчивого развития. Теоретически это было разумно. С другой стороны, вскоре стало ясно, что специалистам других федеральных учреждений и потребителям стало весьма затруднительно выискивать специалистов в области водных ресурсов с тем, чтобы ставить свои вопросы. Кроме того, стало ясно, что большая часть земледельцев или других водопользователей скорее думали о существующей проблеме с водой или отходами, нежели о проблеме устойчивого развития.

Концепции вертикальной и горизонтальной фрагментации показывают, что менеджеры в области водных и других ресурсов сталкиваются с наибольшими трудностями в решении так называемых пограничных или краевых задач — тех, что находятся в области полномочий или под ответственностью двух или более учреждений, и потому должны рассматриваться совместно.

Учреждения, как правило, очень компетентно занимаются проблемами и задачами, которые находятся четко в рамках их полномочий. В то же время при решении пограничных задач они сталкиваются с серьезными проблемами и поэтому требуют комплексного подхода, несмотря на практические административные проблемы, которые необходимо преодолевать.