Экономический механизм экологизации экономики

Управление экологической деятельностью на государственном уровне базируется на нормативно-правовой базе, предусматривающей использование административных и экономических методов управления. При формировании государственного механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды первыми в нашей стране стали применятьсяадминистративно-контрольные методы,которыесводятся к прямому воздействию на хозяйствующих субъектов с целью соблюдения ими установленных нормативов и стандартов, регламентирующих допустимое воздействие на окружающую среду. По мере применения данных методов на практике они постепенно совершенствовались и дополнялись. Специалисты их делят на методы «жёсткого» (экологическая стандартизация, экологическое нормирование, прямые запреты, экологическое лицензирование) и «мягкого» (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза; экологическая паспортизация; экологическая сертификация; экологическое аудирование) контроля [23].

Сильные стороны административно-контрольных методов управления определяются тем, что:

– будучи установлены и доведены до хозяйствующих субъектов, служат весьма простым и действующим напрямую средством достижения необходимого уров­ня качества окружающей среды;

– обеспечивают быструю экологическую результативность;

– удобны для контроля со стороны государственных органов экологического управ­ления.

Слабые стороны административно-контрольных методов управления определяются тем, что:

– являются жесткими и недостаточно действенными с точки зрения стимулирования ин­новаций и достижения более высоких, чем ими предписано, экологических нормативов и стандартов;

– в основном сосредотачиваются на технологиях «конца трубы» (т. е. технологиях, которые ориентированы на конечные этапы производственного цикла, призваны снижать объемы выхода загрязняющих веществ, но не затрагивать источники их возникновения);

– затрудняют для предприятий возможность гибко реаги­ровать на различные ситуации и творчески относиться к своим эколо­гическим обязательствам;

– при реализации не учитывают критерия целесообразности природоохранных затрат, поэтому со временем государству приходится помогать предприятиям финансировать природоохранную деятельность и самому тратить большие суммы на экологический контроль.

Осуществляемые в 90-х годах ХХ века в экономике нашей страны рыночные реформы значительно повлияли на все стороны жизни общества, в том числе и на сферу государственного управления экологической деятельностью. В ней стали применяться экономические методы,создающие систему материальной заинтересованности и ответственности хозяйствующих субъектов в соблюдении экологических требований в процессе осуществления своей производственной деятельности. Необходимость нововведений в государственном механизме управления экологической деятельностью связана с тем, что в условиях рыночной экономики именно экономические регуляторы способны эффективно воздействовать на деятельность хозяйствующих субъектов. Сами рыночные отношения не всегда автоматически (без вмешательства государства) способствуют рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Наоборот, зачастую целевая установка на максимизацию прибыли подталкивает предпринимателей на экономию финансовых и других ресурсов, в том числе необходимых для осуществления природоохранных мероприятий.

Экономические методы управления имеют следующие преимущества:

– способны вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению воздействия на окружающую среду, тем самым и к научно-техническим инновациям;

– стимулируют развитие технологий «начала трубы» (т. е. технологий, которые ориентированы на весь производственный цикл с точки зрения недопущения образования загрязняющих веществ);

– обеспечивают гибкость механизма экологического управления в целом;

– через механизм рыночного ценообразования способствуют сохране­нию дефицитных природных ресурсов для будущих поколений (не всегда);

– обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источ­никами финансирования, материальными и трудовыми ресурсами.

Недостатки данных методов заключаются в том, что они:

– сложны в применении с точки зрения точного задания уровня плате­жей за негативное воздействие на окружающую среду и тем самым неопределенности достижения конечного экологического результата;

– требуют постоянной корректировки уровня платежей в связи с высокой чувствительностью к инфляционным процессам.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002) [32] среди экономических методов управления в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды выделяются следующие: разработка федеральных и региональных экологических программ; планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление платности природопользования; проведение экономической оценки природных и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение вреда, причиненного окружающей среде; экономическое стимулирование эффективной природоохранной деятельности.

Совокупность экономических регуляторов, создающих стимулы для хозяйствующих субъектов для выполнения экологических требований, формирует экономический механизм экологизации экономики, который является частью целостной системы управления экономикой и направлен на создание экологически безопасных условий жизни населения, сохранение природных благ и рациональное использование природных ресурсов.

В зависимости от соотношения применяемых административных и экономических методов управления выделяются три типа экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды.

Первый тип – компенсирующий (мягкий, пассивный) экономический механизм, либеральный в экологическом отношении. Он ставит самые общие ограничительные экологические рамки для экономического развития отраслей и секторов, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен на компенсацию негативных экологических последствий и слабо влияет на темпы и масштабы развития. Именно такой тип свойственен техногенному типу развития экономики. Он направлен в основном на борьбу с негативными экологическими последствиями экономического развития, а не с причинами возникновения экологических деформаций.

Второй тип – стимулирующий (умеренный, активно-пассивный) экономический механизм, базируется на использовании экономических методов. Он стимулирует развитие экологосбалансированных и природоохранных производств и видов деятельности, способствует применению наилучших доступных технологий, превращающих производство в экологически чистое.

Третий тип –«подавляющий» (жесткий, активный) экономический механизм, предполагает использование административных и экономических инструментов. Этот тип посредством жесткой нормативно-правовой, налоговой и кредитной политики практически подавляет, прессингует развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов и охране окружающей среды [2].

В реальной действительности данные типы экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств, видов деятельности. С позиции экологизации экономического развития целесообразно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов, которые включают в себя и экологическое нормирование, и экологический контроль, а также платность природопользования и загрязнения окружающей среды, налоговые и кредитные льготы при эффективной экологической деятельности, штрафы за нарушение экологического законодательства. Такое сочетание типов экономического механизма наблюдается в настоящее время во многих развитых странах и показывает высокие результаты в сфере соблюдения экологических ограничений при экономическом развитии.

Как показывает зарубежный и отечественный опыт, в качестве действенных инструментов и методов эколого-экономического стимулирования на государственном уровне выступают: налоговые регуляторы в сфере природопользования и охраны окружающей среды, ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения, льготное кредитование, безвозмездная финансовая помощь хозяйствующим субъектам для осуществления экологической деятельности, штрафы за противоправное загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов.

Налоговые регуляторы в сфере природопользования и загрязнения окружающей средывыступают в качестве мер позитивного и негативного стимулирования. Одной из мер негативного стимулирования служит специальное налогообложение экологически вредной продукции. В России данный инструмент, к сожалению, не применяется. В развитых странах налогообложение экологически опасной продукции, которое накладывается дополнительным бременем на потребителей и ориентировано на повышение их экологической сознательности, используется довольно эффективно. В частности, действуют продуктовые налоги – косвенные налоги, устанавливаемые на товары, производство или потребление которых сопровождается возникновением отрицательных экологических экстерналий. Продуктовые налоги повышают рыночную цену соответствующих товаров, что приводит к ограничению их потребления. Они могут применяться в отношении тары одноразового пользования, различных контейнеров для питья (в том случае, когда на них не распространяется залоговая система), алюминиевой фольги, пестицидов, некоторых моющих средств, соли для посыпки дорог и т. п. Объектом налогообложения может быть и продукция, изготовленная из дефицитного сырья, например, тропической древесины.

К числу налоговых регуляторов относятся и налоги на различные виды топлива, в том числе на бензин в зависимости от содержания в нем свинца, а также налоги на содержание в топливе углерода. Аналогичную направленность имеют и специальные регистрационные налоги на транспортные средства, уровень которых зависит от расхода в соответствии со стандартами топлива. В Швеции, имеющей богатый опыт учета экологических факторов, специальные налоги взимаются с предприятий в зависимости от выбросов оксидов азота, относящихся к числу парниковых газов [23]. В применяемых системах возврата за­датка добавочный налог (задаток) включается в цену про­дукции, являющейся потенциальным загрязнителем. Если удается избежать загрязнения окружающей среды посред­ством повторного использования такой продукции (напри­мер, многоразовой тары) или она поступает в системы сбора отходов, появляется возможность возврата добавочного налога (задатка).

Мерой позитивного стимулирования являются налоговые льготы и освобождения. Например, в качестве налоговых льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам, в России выступают следующие:

· уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций: стоимость имущества, исчисленная для целей налогообложения, подлежит уменьшению на балансовую (нормативную) стоимость объектов, используемых исключительно для охраны природы;

· уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций: к расходам, уменьшающим доход, и соответственно, облагаемую налогом прибыль относятся, в частности, затраты, связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения, в том числе расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и других природоохранных объектов, расходы на захоронение экологически опасных отходов, расходы на приобретение услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных отходов, очистке сточных вод, платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду и другие аналогичные расходы. К материальным расходам для целей налогообложения приравниваются расходы на рекультивацию земель и иные природоохранные мероприятия.

Освобождения от уплаты налогов для организаций имеют место в случаях:

· налога на имущество организаций: бюджетные учреждения и организации, в число которых включены заповедники, природные национальные и дендрологические парки, ботанические сады;

· таможенных пошлин: от уплаты пошлины освобождается импортное оборудование, ввозимое для осуществления природовосстановительных мероприятий в зоне экологических бедствий и катастроф.

В качестве налоговой льготы, предоставляемой гражданам, подвергшимся воздействию экологических катастроф (в частности, радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС) выступает уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц в форме стандартного налогового вычета.

Комплексной мерой эколого-экономического стимулирования является применение дифференцированных ставок налогов и платежей в зависимости от объемов загрязнения окружающейсреды и природопользования. Например, природноресурсное и налоговое законодательство в нашей стране предусматривает увеличение размера налогов и платежей за природопользование в случае превышения установленных нормативов пользования природными ресурсами. Природоохранное законодательство РФ предусматривает увеличение ставок платежей за загрязнение окружающей среды при превышении хозяйствующими субъектами установленных нормативов и лимитов загрязнения.

Однако при всем многообразии элементов стимулирующего характера в ситуации с платежами за загрязнение окружающей среды в реальности они не выполняют своей основной функции, которая заключается в повышении заинтересованности хозяйствующих субъектов в снижении объемов загрязнения. Основная причина этого явления – низкий размер базовых ставок платежей, при которых предприятиям выгоднее загрязнять окружающую среду и вносить в бюджет повышенную плату, чем вкладывать деньги в средозащитные мероприятия и инновационные экологические проекты. В связи с тем, что суммарная величина платежей за загрязнение окружающей среды в нашей стране очень мала по сравнению с экономическим ущербом, наносимым данным видом воздействия, данные платежи не выполняют и другую – компенсационную – функцию. Превентивная функция платежей, связанная с предупреждением нанесения вреда окружающей среды за счёт финансирования природоохранных мероприятий, также не реализуется. К сожалению, схема зачёта затрат на инвестиции в природоохранные мероприятия в счет платежей за загрязнение, которая существовала до внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы в 2001-2002 годах, уже не действует. Отсутствуют когда-то основные источники природоохранных инвестиций – федеральный и региональные экологические фонды, упраздненные в 2001 г.

Ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения способствует более быстрому накоплению капитала на обновление данных фондов, кроме того, большие по величине амортизационные отчисления фактически уменьшают налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций. В Канаде на очистное оборудование предусмотрен двухлетний срок амортизации. Во Франции 50 % очистного оборудования амортизируется за один год, а в Италии 45 % – за три года, в Великобритании, США, Германии установлен срок амортизации в пять лет. В России, в отличие от развитых стран, данный инструмент не применяется.

Льготное кредитование экологической сферы государствомможет осуществляться двояко. Первый путь – это предоставления льготных кредитов на природоохранные цели из бюджета. В условиях формирования рынка и несложившихся экологических потребностей общества государство, с одной стороны, должно возложить на себя обязанность продвигать на рынок экологически чистую продукцию через дотирование определенных категорий потребителей экологичной продукции (прежде всего, продуктов питания), а с другой – обеспечить доступность приобретения экологичных средств производства (реализуемых по более высоким ценам) через льготное кредитование предприятий. Правда, в нашей стране на данный вид деятельности бюджетных средств не выделяется.

Во-вторых, возможна государственная поддержка коммерческих банков, выдающих льготные кредиты на природоохранные цели. Преимущество банковского кредитования по сравнению с бюджетным заключается в соблюдении принципов платности и возвратности предоставляемых средств, что должно стимулировать исключительно целевое использование кредитов и минимальные сроки проведения природоохранных мероприятий. При этом государство предоставляет банку-кредитору налоговую льготу (снижение налоговой ставки на прибыль) и тем самым стимулирует банки осуществлять экологическое кредитование. Кроме того, государство может предоставить банку дотацию на компенсацию кредита под пониженный процент, что дает гарантию возвратности и платности кредита. Решение проблемы возвратности банковских средств требует создания ипотечных банков. В связи с наличием большого количества административных барьеров данное направление в экономическом стимулировании природоохранной деятельности в нашей стране практически не развивается.

Безвозмездная финансовая помощь хозяйствующим субъектам для осуществления экологической деятельностизаключается в субвенцировании, субсидировании и дотировании. Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидия – пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое государством за счет средств государственного или местного бюджетов, а также специальных фондов юридическим или физическим лицам, местным органам власти, другим государствам. Среди субсидий выделяются гранты. Грант – безвозмездная субсидия предприятиям, организациям и физическим лицам в денежной или натуральной форме на проведение научных или других исследований, опытно-конструкторских работ, на обучение, лечение и другие цели с последующим отчетом об их использовании. Дотация – сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов не достаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня. Дотации предоставляются местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Финансирование экологической сферы за счёт бюджетных средств в России не достаточно. Большая часть природоохранных инвестиций (80–90 %) обеспечивается частным сектором.

За противоправное загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов с природопользователей взимаются штрафы.Если юридическое или физическое лицо в России не подчиняет­ся установленным экологическим правилам и требованиям природопользования, то в соответствии с Уголовным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях к нему помимо других мер наказания может применяться взыскание в виде штрафа. При разработке и внедрении инструментов и методов эколого-экономического стимулирования экологической сферы следует помнить, что хозяйствующие субъекты будут осуществлять природоохранную деятельность только тогда, когда будет разработан и внедрен в стране экономический механизм, способствующий соблюдению следующих неравенств:

З < (П_э + П_о + Н_л + К_л), (3.1)

где З – затраты хозяйствующего субъекта на природоохранную деятельность;

П_э – прибыль от реализации по более высоким ценам экологически чистой продукции;

П_о – прибыль от переработки и использования отходов;

Н_л – льготы по налогообложению;

К_л – льготы по кредитованию;

З < (П_си + П_сз + Ш + Н_д), (3.2)

где П_си – плата за сверхнормативное использование природных ресурсов;

П_сз – плата за сверхнормативное загрязнение окружающей среды;

Ш – штрафы;

Н_д – дополнительное налогообложение экологически опасной продукции.

Элементы правой части первого неравенства должны увеличивать доход, остающийся в распоряжении предприятия в случае проведения природоохранной деятельности, а элементы правой части второго неравенства – снижать его, когда предприятие пытается экономить на природоохранных затратах. И то, и другое должно превышать затраты, необходимые для осуществления природоохранной деятельности в достаточном объеме [8].

Для того, чтобы действующий в нашей стране экономический механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды отвечал современным реалиям и был действительно эффективен, необходимо совершенствование экономического инструментария государственного регулирования, а именно:

· экологизация налоговой системы страны при соблюдении принципа фискальной нейтральности, подразумевающего увеличение удельного веса «зелёных» налогов при снижении налогов на рабочую силу и капитал;

· использование специального налогообложения экологически вредной продукции (введение продуктовых, энергетических и транспортных налогов);

· применение залоговой системы в отношении продукции, которая может быть переработана или повторно использована;

· внедрение практики ускоренной амортизация основных фондов природоохранного назначения;

· использование инструментов льготного кредитования хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с осуществлением мероприятий по охране окружающей среды, а также банков, выдающих кредиты на экологические цели;

· приведение величины платы за негативное воздействие на окружающую среду в соответствие с размером экономического ущерба, имеющего место при выбросе в атмосферный воздух загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников, сбросе загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты и размещение отходов производства и потребления;

· введение платы за шумовое, тепловое, вибрационное, электромагнитное, ионизирующее воздействие;

· формирование федерального и региональных экологических фондов, предназначенных для целевого финансирования мероприятий по ликвидации и предотвращению вреда, причиняемого окружающей среде, которые должны обеспечивать формирование и применение действенного механизма привлечения и аккумулирования финансовых средств для поддержки разработки и внедрения экологически чистых технологий, решения наиболее острых экологических проблем в регионах, формирования инфраструктуры сбора и переработки отходов, включая проработку целей и задач, направлений их использования и др.;

· возвращение схемы зачёта затрат на инвестиции в природоохранные мероприятия в счет платежей за негативное воздействие на окружающую среду, которая существовала до внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы в 2001–2002 годах;

· разработка и применение налоговых и иных экономических механизмов обеспечения утилизации продукции, представляющей после ее использования потенциальную угрозу причинения вреда окружающей среде с последующим использованием средств на мероприятия в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде, введение и функционирование которых должны обеспечивать создание условий, позволяющих выявлять экологически неблагоприятную продукцию (производимую в Российской Федерации или импортируемую в страну), и применение соответствующих налоговых санкций (на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации) с целью аккумулирования финансовых средств для решения задач внедрения экологически чистых технологий и создания инфраструктуры сбора и переработки отходов;

· введение в законодательство понятия «экологическое предпринимательство»; предоставление налоговых льгот хозяйствующим субъектам, основным видом деятельности которых является экологическое предпринимательство; создание особых эколого-экономических зон, в рамках которой должны предоставляться льготные экономические условия для развития экологического предпринимательства;

· формирование государственно-частных партнерств, специализирующихся на создании экологических общественных благ;

· формирование государственных заказов на продукцию экологического предпринимательства;

· развитие системы страхования экологических рисков и инструментов стимулирования данного процесса.

Современный экономический механизм экологизации экономики, основанный на тандеме «административные и экономические методы управления», в условиях перехода рыночной экономики на более высокий уровень развития и появления новых форм взаимодействия экономических субъектов требует включения и активного использования рыночных методов управления.

Рыночные методы управления экологической деятельностьюнаправлены на обеспечение рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды путем распределения и перераспределения имущественных прав на него.При этом под ассимиляционным потенциалом понимается устойчивость экосистемы по отношению к внешним воздействиям, или как поглотительная способность биосферы по отношению к выбросам веществ и энергии, поступающим в окружающую среду в результате хозяйственной деятельности. Данные методы позволяют достигнуть более высокого уровня эффективности экологической деятельности при тех же удельных издержках на борьбу с загрязнением, стимулируют инициативу предприятий в отношении удобных им средств охраны окружающей среды. В результате предприятия стремятся принимать решения, связанные с меньшими издержками, применять новые технологии борьбы с загрязнением окружающей среды.

В настоящее время рыночные методы управления природопользованием и охраной окружающей среды активно используются в США и сводятся к формированию рынка купли-продажи прав на загрязнение окружающей среды, определению допустимых масштабов воздействия на окружающую среду и распределению прав на загрязнение между промышленными предприятиями. Предприятиям дается полная свобода использования прав на загрязнение; они обеспечивают соблюдение установленных экологических стандартов, варьируя затратами. Органы государственного управления следят лишь за тем, чтобы общее воздействие на окружающую среду оставалось на установленном уровне, и способствуют созданию рыночной инфраструктуры в экологической сфере.

К рыночным методам управления природопользованием и охраной окружающей среды также относится развитие рынков экосистемных услуг, перераспределяющих финансовые потоки в пользу организаций и лиц, сохраняющих ландшафты и биоразнообразие. Экосистемные услуги – все те выгоды, которые человечество получает от экосистем. Иными словами, это услуги экосистем по обеспечению человечества природными ресурсами, здоровой средой обитания, иными экологически и экономически значимыми «продуктами». Среди многочисленных экосистемных услуг выделяют: снабжающие (пища, вода, лес, сырье), регулирующие (воздействие на климат, контроль над наводнениями, стихийными бедствиями, качество водных ресурсов и пр.), культурные (рекреационные ресурсы, эстетические и духовные ценности природы) и поддерживающие услуги (почвообразование, фотосинтез, круговорот азота и пр.). Экологические услуги не «производятся» человеком в прямом смысле этого слова. Однако определенные действия определенных людей и организаций (в частности, особо охраняемые природные территории) направлены на сохранение экосистем и их свойств, необходимых для производства экосистемных услуг. Потребители (пользователи) экосистемных услуг – субъекты хозяйства, извлекающие выгоду, в т. ч. экономическую, от пользования услугой и готовые платить за нее. Готовность потребителей платить за ту или иную услугу является необходимым условием существования соответствующего рынка.

Суть развития рынка экосистемных услуг заключается в том, чтобы внедрить в сознание пользователей данных услуг мысль о том, что они не бесплатны, а представляют немалую экономическую ценность, за которую необходимо платить. Осуществляется это путем перевода абстрактных экосистемных услуг в категории «товаров», нужных всем – посредством информирования и экологического просвещения населения, в особенности, лиц, принимающих решения.

Вопросы для самопроверки

1. Раскройте сильные и слабые стороны административно-контрольных методов управления.

2. Раскройте сильные и слабые стороны экономических методов управления.

3. Какова специфика каждого из трех типов экономического механизма?

4. Каковы налоговые регуляторы в сфере природопользования и загрязнения окружающей среды?

5. Приведите примеры налоговых льгот, льготного кредитования.

6. Дайте определение сущности безвозмездной финансовой помощи.

7. Каковы основные направления совершенствования экономического механизма государственного регулирования?

8. Каковы рыночные методы управления экономической деятельностью?