Специально уполномоченные органы управления природопользованием и охраной окружающей среды

Роль специализированных органов управления в обеспечении рационального природопользования и охраны природы является крайне значимой. На данные структуры возложены наиболее ответственные функции, включая экологическое нормирование, лицензирование, сертификацию и контроль. Эти органы созданы исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку их власть по специальным вопросам распространяется на все отрасли народного хозяйства, они классифицируются как межотраслевые или надведомственные органы.

Организация системы специально уполномоченных государственных органов в России остается одной из наиболее острых эколого-правовых проблем. К исследованию данных вопросов обращались многие отечественные ученые, такие как О.С. Колбасов, Ю.С. Шемшученко, А.К. Голиченков и В.В. Петров. Однако их рекомендации на практике часто реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям, что снижает эффективность природоохранной деятельности.

В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования неоднократно реорганизовывалась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения о развитии системы таких органов часто основывались не на идеях целесообразности, а исходя из интересов ведомств и политических соображений. Это привело к постоянным структурным изменениям, негативно влияющим на последовательность реализации государственной экологической политики.

Исторически система органов претерпела множество преобразований: от Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию (1988 г.) до Министерства экологии и природных ресурсов РФ (1991 г.). В 1996 году Указом Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него был создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология), что существенно понизило статус центрального природоохранного органа.

Параллельно было образовано Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) на базе упраздненных Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр. Таким образом, произошло организационное разделение функций управления охраной окружающей среды и управления использованием природных ресурсов, что заложило основу для дальнейшего дублирования и конфликта интересов.

Постановлениями Правительства РФ в октябре 1996 года было проведено предварительное разграничение полномочий между новыми органами. На Госкомэкологию России были возложены функции по осуществлению государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, межотраслевой координации, а также государственному экологическому контролю и государственной экологической экспертизе.

На Министерство природных ресурсов РФ были возложены задачи по проведению государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов. МПР России стало координировать деятельность в этой сфере и осуществлять управление государственным фондом недр и водным фондом, совмещая тем самым хозяйственные и контрольно-распорядительные функции.

Помимо Госкомэкологии и МПР России, в систему специально уполномоченных органов вошли Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) и Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз). Множественность таких органов при отсутствии четкой координации неизбежно приводит к дублированию деятельности и размыванию ответственности за принимаемые решения в сфере экологии.

Под координацией в данном контексте понимается обеспечение согласованного действия государственных органов, не находящихся в отношениях подчинения. В законодательстве эта функция оставалась слабо урегулированной. Так, функции межотраслевой координации в сфере охраны окружающей среды были возложены на Госкомэкологию, а координация по охране природных ресурсов – на МПР России, что создавало правовой конфликт, поскольку охрана ресурсов является частью охраны окружающей среды.

Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) действовал на основании Земельного кодекса РСФСР. Его основными задачами были осуществление государственной политики в области рационального использования земель, организация приватизации, контроль за использованием и охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, а также разработка мер экономического стимулирования.

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) являлась федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на основе Лесного кодекса РФ. Ее ключевыми задачами были разработка государственной политики в области использования и охраны лесов, обеспечение неистощительного лесопользования, соблюдение лесного законодательства всеми лесопользователями и совершенствование методов управления лесным хозяйством.

Основным дефектом организации государственного управления в данной сфере стало несоблюдение принципа разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций. Например, Министерство природных ресурсов организовывало эксплуатацию водохозяйственных систем, являясь хозяйствующим субъектом, и одновременно контролировало себя же от имени государства, что прямо нарушало требование Водного кодекса РФ. Аналогичная ситуация наблюдалась и в других ведомствах, таких как Роскомрыболовство и Рослесхоз.

Сведения об авторах и источниках:

Автор: Бринчук М.М.

Источник: Экологическое право (право окружающей среды)

Публикации предназначен для широкого круга специалистов, чья профессиональная деятельность связана с экологическим правом, управлением природными ресурсами и защитой экологических прав (студенты, преподаватели, юристы, государственные служащие), а также для всех, кто интересуется данной сферой.