Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 года: анализ и значение

Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ознаменовал новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Этот фундаментальный акт заложил правовые основы для прогрессивного развития отрасли с учетом радикально изменившихся политических, экономических и социальных условий общества. Закон создал необходимые предпосылки для формирования ключевых институтов активно развивающегося права окружающей среды. Его принятие стало ответом на возросшую потребность в системном правовом регулировании антропогенного воздействия на природу.

Документ четко определил задачи всего природоохранительного законодательства Российской Федерации. Согласно статье 1, к ним относится регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы для сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека. Важнейшими целями являются предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. Решение этих задач направлено на укрепление законности и правопорядка в интересах как настоящего, так и будущих поколений людей.

Чрезвычайно важно, что эти задачи должны решаться с учетом нового эколого-правового статуса человека и гражданина. Впервые в истории российского экологического законодательства был комплексно урегулирован широкий спектр экологических прав граждан. Центральное место среди них занимает право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, что закреплено в статье 11 данного Закона. Это положение стало краеугольным камнем для дальнейшего развития экологической демократии в стране.

Центральное место в Законе было отведено механизмам предупреждения вреда природной среде, а также стимулированию исполнения экологических требований. В этой связи документ сформулировал ряд принципиально новых для российского права подходов к решению экологических проблем. К ним относятся создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы и установление правовых требований к экологическому воспитанию и образованию. Также законом была детализирована ответственность за экологические правонарушения и порядок возмещения причиненного ими вреда.

Таким образом, значение Закона заключается прежде всего в том, что он закрепил прогрессивные тенденции развития российского экологического права на современном этапе. Он систематизировал разрозненные правовые нормы и задал вектор для разработки новых подзаконных актов. Однако одновременно с этим нельзя не обратить внимание на существенные дефекты и пробелы, присутствующие в данном акте. Главным недостатком является то, что Закон в значительной мере не обладает свойством прямого действия.

Большинство содержащихся в нем материальных норм выражены в общей форме, что потребовало для их практической реализации принятия множества дополнительных законодательных и подзаконных актов. Данное обстоятельство предопределило в итоге низкую эффективность Закона в целом. Многие его положения остались декларативными без конкретизирующих документов. Пробелы в регулировании стали очевидны с течением времени и развитием рыночных отношений.

В тексте Закона отсутствовали упоминания о ключевых природоохранных инструментах, таких как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), которая является одной из центральных превентивных мер. Не были урегулированы отношения в области экологического аудирования, экологической сертификации и экологического лицензирования. Законодатель также обошел вниманием экологические требования при приватизации государственных и муниципальных предприятий и при банкротстве юридических лиц.

Едва ли точной является и оценка данного Закона как головного акта всей отрасли экологического законодательства. Его предметом, судя даже по названию, является именно охрана среды, в то время как отрасль регулирует также отношения по рациональному природопользованию и отношения собственности на природные ресурсы. Лишь в отдельных статьях, например, в статьях 19 и 20, предусматриваются меры по регулированию использования природных ресурсов через установление лимитов и введение платности.

Для выполнения роли головного акта такой закон должен был установить единые основы регулирования для всей совокупности экологических отношений. Это включает общие требования к охране природы от вредных воздействий, рациональному природопользованию и отношениям собственности. Кроме того, он должен был содержать комплексные требования ко всем правовым мерам обеспечения охраны природы, включая нормирование, мониторинг, контроль, учет и отчетность.

Назначение головного акта состоит в обеспечении единообразия правового регулирования и определении места в системе законодательства. Закон 1991 года определил свое место в системе природоохранительного законодательства в статье 2, указав, что нормы других законов не должны ему противоречить. Однако на практике возникло множество коллизий, когда акты, развивающие его положения, содержали противоречащие ему нормы.

Ярким примером является противоречие в регулировании создания особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Согласно статье 61 Закона, государственные природные заповедники могли образовываться как Правительством РФ, так и Советами Министров республик. Однако позднее принятый Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» установил, что заповедники и национальные парки имеют исключительно федеральный статус и учреждаются постановлением Правительства РФ. Это наглядно демонстрирует несоответствие между первоначальной концепцией и последующим развитием законодательства.

Сведения об авторах и источниках:

Автор: Бринчук М.М.

Источник: Экологическое право (право окружающей среды)

Публикации предназначен для широкого круга специалистов, чья профессиональная деятельность связана с экологическим правом, управлением природными ресурсами и защитой экологических прав (студенты, преподаватели, юристы, государственные служащие), а также для всех, кто интересуется данной сферой.