ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА НА РЫНКЕ ТРУДА И В ОБЛАСТИ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

Одной из важнейших задач любого государства является обеспечение занятости трудоспособного населения, что является Необходимым условием экономического роста и социальной ста­бильности в стране. Полная, продуктивная и эффективная заня-

—

тость — цель государственной социально-экономической поли­тики. Эта политика реализуется через комплекс мер воздействия на рынок труда и сферу социально-трудовых отношений, направ­ленных на снижение безработицы и создание условий для заня­тости населения, желающего трудиться.

В странах с развитой рыночной экономикой сформировалось и нашло практическое воплощение понимание политики госу­дарства на рынке труда и в области занятости населения как ин­струмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала населения. Меры, направленные на минимизацию безработицы и помощь безработным, сочетаются с такими аспек­тами политики, как повышение качественных параметров и ра­циональной мобильности рабочей силы посредством реализации разнообразных программ образования и профессиональной под­готовки, а также расширения числа рабочих мест.

В условиях становления рыночной экономики в России в 1990-е гг. проблемы регулирования занятости населения имели первоочередное значение. Массовая безработица, особенно в ее застойных формах, диспропорции в структуре занятости, нераз­витость механизмов функционирования рынка труда, неактуаль­ность существующего трудового и налогового законодательства оказывали серьезное негативное воздействие на общее состояние занятости в РФ.

Переход к рыночным отношениям в России объективно повли­ял на изменение ситуации на рынке труда и в области занятости, связанное с изменением структуры отраслей народного хозяй­ства, что повлекло за собой развитие процессов формирования новой структуры занятости, вследствие чего произошло перерас­пределение работников в государственном и негосударственном секторах экономики. Причем негосударственный сектор обеспе­чил значительную долю занятости для экономически активного населения. Формирование новой структуры занятости обуслови­ло изменение форм и методов регулирования занятости с учетом влияния новых макроэкономических факторов.

В начале 1990-х гг. государственная политика в сфере занято­сти в первую очередь была направлена на формирование государ­ственных институтов регулирования социально-трудовой сферы. Основные направления этой политики были направлены на сня­тие напряженности на рынке труда за счет мер, способствующих трудоустройству безработных и их материальной поддержке. Дея­тельность служб занятости осуществлялась в двух направлениях:

120

предоставление услуг по подбору рабочего места, а также назна­чение и выплата пособий по безработице. Предполагалось, что остальные проблемы будут решены под влиянием действия са­мого рыночного механизма. Однако саморегулирования на рын­ке труда не произошло. Основным итогом этого периода явилось нарастание неформальных явлений в сфере занятости — скрытой безработицы и теневой занятости.

Рост масштабов массовой безработицы, как формальной, так и скрытой, обусловил необходимость изменения форм и методов регулирования в сфере занятости населения. С середины 1990-х гг. политика занятости концентрировалась на решении текущих проб­лем на рынке труда, а также перемещении основных функций регулирования в органы регионального управления. В это время растет число программ поддержки занятости для отдельных ре­гионов, отраслей, категорий безработных. Значительно расши­ряется участие государства в обеспечении подготовки и перепод­готовки граждан. Профессиональное обучение и переобучение при этом рассматриваются как средство повышения качества, гибкости и конкурентоспособности рабочей силы на рынке труда. Широкое распространение получили общественные работы как одна из форм обеспечения безработных граждан временными трудовыми занятиями.

Приватизация государственной собственности повлекла за собой принципиальное изменение структуры занятости населе­ния (рис. 3.4) и, как следствие, структуры безработицы, сконцен­трировав ее основную долю в частном секторе экономики.

государственная, муниципальная

смешанная российская

1992 1995 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Рис. 3.4. Структура занятости в экономике по формам собственности

Сильнейший экономический кризис конца 1998 г., задевший ^все сферы социально-экономической жизни страны, послужил ^толчком к «либерализации» правил найма и увольнения, направ­ленных на повышение гибкости рабочей силы путем поощрения

121

_

частичной и временной занятости, досрочного перевода на пен­сию. В деятельности служб занятости значительное внимание уде­лялось организации общественных работ, обеспечивающих крат­косрочную занятость и не требующих высокой квалификации. В политике занятости все большая роль отводится регионально­му регулированию, стимулированию мелкого предприниматель­ства, в том числе созданию собственного дела безработными и т.д. Вместе с тем нельзя не отметить, что главной отличительной чертой российской безработицы является чрезвычайно высокий уровень нерегистрируемой безработицы. Так, по результатам об­следований, регулярно проводимых Федеральной службой госу­дарственной статистики, численность безработных с применени­ем критериев МОТ¹ в августе 2008 г. составила более 4,5 млн чел., тогда как по данным Федеральной службы по труду и занятости в конце августа 2008 г. на учете в органах государственной службы занятости состояло около 1,3 млн безработных (рис. 3.5).

¹ Численность безработных

Численность зарегистри­рованных безработных

1992 1995 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Рис. 3.5. Соотношение численности безработных,

зарегистрированных в органах государственной службы занятости,

и общей численности безработных (млн чел.)

К середине 2008 г. общая численность безработных превышала численность зарегистрированных безработных в 3,5 раза. Эта тен-

¹ К безработным (в соответствии со стандартами Международной орга­низации труда — МОТ) относятся лица в трудоспособном возрасте, которые в рассматриваемый период удовлетворяли одновременно следующим крите­риям: а) не имели работы (доходного занятия); б) занимались поиском рабо­ты; в) были готовы приступить к работе. Учащиеся, студенты, пенсионеры и инвалиды учитывались в качестве безработных, если они занимались по­иском работы и были готовы приступить к ней.

122

денция связана отчасти с достаточно жесткими правилами реги­страции и выплаты пособий по безработице.

Вместе с тем уменьшение количества обращений незанятых в государственные службы занятости косвенно свидетельствует о росте теневого рынка труда. Так, например, самый низкий уровень безработицы по методологии МОТ среди субъектов Рос­сийской Федерации наблюдается в Москве и составлял в 2008 г. 0,7%. Однако известно, что московский рынок труда предоставляет практически неограниченные возможности для неформального трудоустройства, свидетельством чего является, в частности, актив­ное использование рабочей силы нелегальных мигрантов. Такая же ситуация характерна для большинства крупных, динамично развивающихся регионов России, где уровень безработицы не превышает 5%, — это Санкт-Петербург, Московская, Нижегород­ская, Ярославская, Тульская, Пермская и другие области. Другой причиной низкого уровня регистрируемой безработицы является активизация негосударственных организаций, предоставляющих услуги по трудоустройству. Безусловно, это позитивная тенден­ция, поскольку нормальное функционирование рынка труда не­возможно без участия частных компаний, экономические цели которых напрямую связаны с содействием занятости населения.

Самый высокий уровень безработицы отмечается в республи­ках Ингушетия, Дагестан, а также Чеченской Республике (от 20% и выше). Одновременно эти регионы отмечены как самые бла­гополучные по демографической ситуации, поскольку наблюда­емый в них естественный прирост населения сопоставим с есте­ственным убытием в других регионах. Думается, что основной причиной складывающейся ситуации является развитие стагна­ционных процессов в отраслях сельскохозяйственного производ­ства, являющегося традиционным для этих регионов.

Важнейшим показателем, отражающим не только качествен­ные параметры безработицы, но и в целом ситуацию на рынке труда, является продолжительность поиска работы. В последние Два года этот показатель стабильно держится на уровне 8,5 мес. На практике это свидетельствует о том, что, во-первых, среди Незанятых значительную долю составляют «застойные» безра­ботные, находящиеся без работы один год и более. По данным °Фициальной статистики, их доля в 2007 г. составила более 38%. оо-вторых, учитывая тот факт, что застойная безработица явля-^етЗД следствием выталкивания с открытого рынка труда наиме-^Нее конкурентоспособной рабочей силы, ею охвачены работники,

обладающие низкой квалификацией, женщины, составившие 65,5% зарегистрированных безработных, а также молодежь в воз­расте до 25 лет — около 30%. В-третьих, обращение в государ­ственные службы занятости населения является для большого числа безработных скорее способом получения материальной поддержки в период отсутствия работы, т.е. государственные структуры содействия занятости воспринимаются населением как органы социальной защиты.

Среди безработных значительна доля тех, кто оставил преж­нюю работу по собственному желанию — 22%, причем эта вели­чина совпадает с долей высвобожденных с предприятий по при­чинам ликвидации или реорганизации. Отдельную категорию, причем достаточно существенную (21%), составляют граждане, уволенные по всем остальным причинам. Можно предположить, что среди них велико число лиц, уволенных по дисциплинарным основаниям.

Таким образом, относительно невысокий уровень безрабо­тицы в РФ в настоящее время не является показателем благо­получия в сфере занятости. Анализ региональных и отраслевых аспектов безработицы показывает значительный разброс ее ко­личественных показателей. С другой стороны, среди безработного населения значительна доля охваченных ее застойной формой, что создает препятствия к реализации экономической функции безработицы, обеспечивающей формирование мобильного ре­зерва рабочей силы.

Рост требований к рабочей силе со стороны работодателей предопределил появление на рынке труда категорий работни­ков, обладающих низкими шансами на трудоустройство. В эту группу попали молодые люди, не имеющие опыта работы. Кроме того, сравнение безработных по возрастным группам показало преобладание доли лиц в возрасте от 25 до 45 лет относительно старшей возрастной группы от 45 до 55 лет — 45% и 21% соот­ветственно. При этом средний возраст безработных составил 34,4 года, а занятых — 39,8 года. Очевидно проблемы трудо­устройства обусловлены тем, что почти 70% безработных имеют образование от основного общего до начального профессиональ­ного. Следовательно, имеющийся трудовой резерв не отвечает современным требованиям к качеству рабочей силы.

Мобильность трудового резерва характеризуется внутренними миграционными процессами, которые в настоящее время ориен­тированы в основном на перемещение рабочей силы в благопо-

124

лучные регионы с развитым рынком труда и рынком жилья, что также затрудняет использование трудового резерва в интересах экономического развития других регионов страны.

В условиях современной развивающейся экономики России особенно актуальными являются не только задачи, связанные с предупреждением роста безработицы, но и, в первую очередь, проблемы адаптации, развития и реализации потенциала трудо­вых ресурсов. Решение этих проблем должно носить комплекс­ный характер и имеет целью достижение полной эффективной занятости.

Еще в 1991 г. был принят федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации», определяющий принципы, направления и механизмы реализации политики российского го­сударства на рынке труда. В последующие годы в этот закон вно­сились изменения и дополнения уточняющего характера¹.

Главным принципом, лежащим в основе государственной по­литики занятости, является направленность на обеспечение кон­ституционных прав граждан на полную, продуктивную и свобод­но избранную занятость (ст. 5).

Государственная политика в области содействия занятости на­селения направлена на:

— развитие трудовых ресурсов;

— обеспечение равных возможностей всем гражданам Рос­
сийской Федерации независимо от национальности, пола,
возраста, социального положения, политических убежде­
ний и отношения к религии в реализации права на добро­
вольный труд и свободный выбор занятости;

— создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека;

— поддержку трудовой и предпринимательской инициативы
граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие
развитию их способностей к производительному, творче­
скому труду;

— обеспечение социальной защиты в области занятости насе­
ления, проведение специальных мероприятий, способству­
ющих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся
в социальной защите и испытывающих трудности в поиске
работы (инвалиды; граждане, имеющие на содержании

Далее в тексте приводятся ссылки на Федеральный закон № 199-ФЗ ^ 31.12.2005 г. «О внесении изменений и дополнений в закон Российской ^ФеДерации «О занятости населения в Российской Федерации».

лиц, которым по заключению уполномоченного на то орга­на необходимы постоянный уход, помощь или надзор; лица, освобожденные из мест лишения свободы; молодежь в возрасте до 18 лет, впервые ищущая работу; лица пред­пенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на пенсию по старости или по воз­расту); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершенно­летних детей, детей-инвалидов; семьи, в которых оба ро­дителя признаны безработными; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф);

предупреждение массовой и сокращение длительной (бо­лее одного года) безработицы;

поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места прежде всего для граж­дан, особо нуждающихся в социальной защите и испыты­вающих трудности в поиске работы;

сочетание самостоятельности органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в обеспечении занятости населения с согласованностью их действий при реализации федеральной программы содей­ствия занятости населения;

координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-струк­турную политику, социальное обеспечение, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции; координацию деятельности государственных органов, про­фессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения и контроля за ними; обеспечение занятости в местах проживания коренных ма­лочисленных народов и других национальных меньшинств Российской Федерации с учетом их национальных и куль­турных традиций, а также исторически сложившихся ви­дов занятости;

международное сотрудничество в решении проблем заня­тости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами

территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение между­народных трудовых норм.

Далее, в ст. 6 определяются правовые основы, обеспечивающие функционирование механизма регулирования социально-трудо­вой сферы. Законодательство РФ о занятости населения состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Закона, дру­гих федеральных законов и нормативных правовых актов, регу­лирующих отношения в сфере занятости населения, и принятых в соответствии с федеральными законами законов и норматив­ных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Все меры государственной политики на рынке труда могут быть разделены на две группы:

• активные, нацеленные на снижение уровня безработицы
и повышение конкурентоспособности человека в борьбе
за рабочее место путем проведения мероприятий, связан­
ных с предотвращением (предупреждением, профилакти­
кой) увольнений работников для сохранения рабочих мест;
обучения, переподготовки и повышения квалификации лиц,
ищущих работу; активного поиска и подбора рабочих мест;
субсидирования создания новых рабочих мест (как на су­
ществующих предприятиях, так и путем развития самоза­
нятости); организации новых рабочих мест через систему
общественных работ и др.;

• пассивные, направленные на сглаживание негативных по­
следствий безработицы, предполагающие ответственность
государства за положение субъектов на рынке труда и вклю­
чающие регистрацию ищущих работу, страхование от безра­
ботицы, неденежные формы поддержки безработных и т.д.

Механизм реализации мер государственной политики должен строиться с учетом их адресности, необходимости смещения Центра тяжести в их проведении на региональный (местный) уро­вень и уровень предприятия, на преобладании регуляторов эко­номического воздействия поощрительного характера над адми­нистративными (запретительными) методами, при согласовании Действий в области регулирования занятости с интересами ра­ботодателей и профсоюзов.

Практика показала, что государственная политика на рынке может быть результативной и эффективной только тогда, *°гда складывается разумная система соучастия в ее выработке ¹¹ Реализации всеми заинтересованными сторонами: социальными

126

127

институтами трудоустройства, образования, социальной защиты, работодателей, представителями наемных работников — профсо­юзами и др. В настоящее время на федеральном уровне суще­ствует институт социального партнерства и заключено соответ­ствующее соглашение между Правительством РФ, объединением работодателей и федерацией профсоюзов, в котором оговорены основные действия сторон на рынке труда. В развитие этого со­глашения Правительством РФ была принята Концепция дей­ствий на рынке труда на 2003—2005 гг.

Этот документ определял основные направления и приорите­ты деятельности органов государственной власти по осуществле­нию государственной политики в области занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости населения, совершенствование системы управления сферой занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и обеспечения социальной поддержки без­работных граждан.

В начале 2007 г. на заседании Правительства РФ была рас­смотрена и одобрена Концепция государственной политики в области регулирования рынка труда в 2007—2010 гг., главная идея которой заключается в формировании в стране комплекса пред­посылок для содействия занятости населения и обеспечения эко­номики квалифицированными трудовыми ресурсами. Особен­ностью этой концепции является ее ориентация не на решение проблем безработицы, а на создание более динамичного и кон­курентного рынка труда.

Основными направлениями государственной политики в об­ласти регулирования рынка труда являются:

• совершенствование трудового законодательства и законо­
дательства о занятости населения;

• совершенствование системы мониторинга и прогнозирова­
ния ситуации на рынке труда;

• обеспечение сбалансированности профессионального обра­
зования и спроса на рабочую силу;

• повышение территориальной мобильности рабочей силы;

• развитие кадрового потенциала;

• оптимизация привлечения иностранной рабочей силы;

• стимулирование экономической активности населения;

• повышение качества рабочих мест.

Наряду с действующими законодательными и нормативными документами, создающими юридическую основу для управления

128

занятостью, Концепция является руководящим документом для служб занятости. В ней определены ключевые проблемы рынка труда Российской Федерации, разработан комплекс мер эконо­мического, правового и административно-управленческого ха­рактера, направленных на развитие системы управления рынком труда, повышение эффективности экономики, рост производи­тельности труда и развитие продуктивной занятости населения.

При реализации государственной политики на рынке труда необходим учет социально-экономических особенностей регио­нов Российской Федерации, характеризующихся существенными отличиями в демографическом и экономическом потенциале, при­родно-климатических условиях и ресурсах. Кроме того, низкая мобильность населения, обусловленная национальными традици­ями, ограниченностью свободы выбора места жительства и отсут­ствием полноценного рынка жилья, определяет необходимость регионализации политики занятости.

Комплекс мер регионального управления занятостью зависит от структуры приоритетов социально-экономического развития региона, социально-демографической структуры его населения, профессионально-квалификационной структуры рабочей силы, национального состава, традиционных для данной территории видов занятости. Именно учет региональных перспектив дает возможности для эффективного регулирования процессов фор­мирования и развития занятости за счет централизованного го­сударственного управления в комплексе с децентрализованным саморегулированием рынка труда.

Формирование эффективного механизма регулирования рын­ка труда, способного обеспечить решение конкретных проблем занятости, носит выраженный региональный характер. Тесное взаимодействие органов Федеральной государственной службы занятости населения, местных органов власти, профсоюзов и ра­ботодателей обеспечивает объединение интересов государствен­ного и регионального развития, создание условий для развития эффективного цивилизованного рынка труда, оперативно обес­печивающего работодателей необходимой рабочей силой, а граж­дан, ищущих работу, соответствующей работой, позволяющей за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень Потребления.

В регионах разрабатываются специальные программы в обла­сти занятости и рынка труда, а их реализация обеспечивается на Условиях софинансирования с привлечением средств федераль-

5-10216

ного, областного и местных бюджетов, а также внебюджетных источников, что, безусловно, дает положительные результаты в сфере регулирования занятости населения. К участию в реализа­ции таких программ привлекаются исполнительные органы госу­дарственной власти региона, объединения работодателей и проф­союзы, научные, общественные и некоммерческие организации. В муниципальных территориальных образованиях программы реализуются территориальными центрами занятости населения через программы содействия занятости населения муниципальных образований. Все это позволяет снизить социальную напряжен­ность в обществе посредством эффективной целевой поддержки лиц, потерявших работу, смягчает последствия долговременной безработицы, а также способствует расширению возможностей занятости для населения региона.