Тема 4. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

Обоснование. Изучение проблем федералогии, теории и практики федерализма, федеративных отношений логически ведет нас к анализу места и роли субъекта Федерации, являющегося составляющим федерацию образованием. Это базовая проблема для понимания сути и перспектив федерации. И от того, как она решится, какими будут взаимоотношения составляющих федерацию частей (субъектов) зависит характер федеративного государства и его жизнеспособность. Особую значимость обретают роль и место субъекта Федерации в Российской Федерации, где вновь наступил тяжелый переходный период от формальной федерации (а фактически жестко унитарного государства) к государству федеративному. Над российской государственностью, культурой управления в современных условиях довлеет огромный груз стереотипов унитаризма, который выдается за главную державную идею, и страха развала Российской империи и Советского Союза, которые в большей степени, кстати, связаны с жестким унитаризмом и централизацией.

Правовое положение субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации у нас закреплен принцип конституционной федерации. Основы конституционного строя характеризуют российскую государственность в современных условиях как демократическое, федеративное, правовое государство. Эта характеристика в полной мере определяет и природу субъектов Российской Федерации. Исходя из положения Конституции страны о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, в субъектах Федерации источником власти также является их население, или, как отмечают, «многонациональный народ» субъекта Федерации. В то же время, отражая интересы всей составляющей населения, Конституция, в частности, подтверждает положение о том, что многонациональный народ Российской Федерации, принимая Конституцию, исходит из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В главе

«Основы конституционного строя» (в ст. 4 Конституции Российской Федерации) подчеркивается, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и, следовательно, верховенство Конституции страны и федеральных законов, исходя из волеизъявления и суверенности единого народа, обеспечивает тем самым целостность и неприкосновенность своей территории. В этом плане федеративное государство мало чем отличается от унитарного. И независимо от того, как называется субъект Федерации, он находится в едином правовом поле правового государства, защищает права и свободы граждан и местных сообществ. Граждане страны и всех субъектов Федерации, а не просто субъекты Федерации, формируют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Все сказанное вовсе не означает, что федеральные органы власти обладают неограниченными полномочиями. В федеративном государстве действует принцип разделения властей, в том числе и по вертикали. Механизм разделения властей в различных странах может быть различным.

Статья 5 Конституции Российской Федерации непосредственно определяет статус субъектов Федерации. К конституционным основам отнесен также и принцип равноправия субъектов Федерации, не допускающий соподчинения одних субъектов Федерации другим. Различное название субъектов Федерации и даже их основных законов не должны вести к различиям в их статусе. Республики Российской Федерации («государства») и все остальные субъекты Федерации — края, области, автономии — являются такими же государственными образованиями. Единственное отличие — это то, что республики еще во времена Советского Союза обладали признаками государственных образований, хотя и формально. При этом важно обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Единство Российской Федерации обеспечивает также соблюдение принципов «равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации» и зиждется на единстве правового и экономического пространства. Исходя из вышесказанного, глава 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство» не допускает установления на территории страны каких-либо преград, препятствующих свободному перемещению людей, товаров, услуг и т.д. На принципе разделения властей строится и

государственная власть в субъектах Федерации. Общие принципы формирования органов государственной власти в субъектах Федерации определены федеральными законами, их формируют сами субъекты Федерации с учетом перечисленных требований, главным из которых является принцип сохранения единства системы государственной власти, обеспечивающий единство экономического и правового пространства. В условиях Федерации этот принцип обеспечивает одновременно разделение властей по вертикали и не допускает сверхцентрализации государственной власти. Отсюда — необходимость и целесообразость самостоятельности субъектов Федерации. Федеральная исполнительная власть осуществляет функцию исполнения законов Российской Федерации в центре и на местах. Исполнительная власть субъектов Федерации исполняет законы и нормативные акты субъектов Федерации. Местное самоуправление выступает частью единой системы территориального управления государством.

Судебную власть образуют: Конституционный Суд и другие конституционные, уставные суды, Высший Арбитражный Суд и другие арбитражные суды, Верховный Суд и другие суды общей юрисдикции.

Важнейший институт федерализма — двухпалатный парламент, а также законодательные, исполнительные и представительные органы субъектов федерации, наличие которых создает проблему сочетаемости федеральных и региональных правовых систем. В целом понятие «системы государственной власти», заложенное в основах конституционного строя, определяет структурно-функциональное многообразие и единство государственной власти в Российской Федерации и одновременно служит для обозначения совокупности всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти.¹ Собственную компетенцию субъект Федерации реализует самостоятельно через свою систему органов государственной власти.

Полномочия и равноправие субъектов Федерации. Полномочия субъектов Федерации определяются на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. При этом учитываются особенности и потребности субъекта Федерации, возможность самостоятельного решения стоящих перед ним задач, хотя и приходится преодолевать извечные и ущербные тезисы о том, что одни субъекты

являются зависимыми и входят в состав более крупных единиц, а другие — большинство национальных (преимущественно нерусских) государственных образований — «в течение ряда десятилетий... пользовалось более широким самоуправлением, чем края и области с русским населением»¹. Это изначально провокационные тезисы, которые будоражат сознание граждан и навязывают им чувство ущербности. На деле же никто не докажет, что, с одной стороны, Чувашия, Татарстан, Саха (Якутия), Дагестан или Кабардино-Балкария находятся в колониальной зависимости от кого-то, или что, с другой стороны, Свердловская, Саратовская и иные области, Ставропольский или Красноярский края обладали когда-либо меньшими полномочиями, чем республики. По многим нормам представительства, в том числе и в высших партийных советских органах, эти крупные российские области и края были в свое время приравнены фактически к союзным республикам. Да и Российская Федерация представляет из себя на деле Советский Союз. К сожалению, этого не поняли «национал-патриоты», которые стали требовать образования компартии РСФСР, АН РСФСР и т.д. Советский Союз не развалился бы, а имел бы шанс перестроиться, преобразоваться, если бы не Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, в которой был отвергнут классический принцип федерализма, утверждающий верховенство союзной Конституции и законов. Подобную ущербность навязывают республикам, краям, областям и автономиям и сегодня, что представляется совершенно неоправданным, в том числе и с точки зрения правовой и исторической логики. На фоне сепаратистской позиции самой РСФСР по отношению к СССР глупо звучит утверждение, что некоторые «национальные республики» стимулировали центробежные тенденции. Если даже это и правда, подобные случаи могли иметь место за пределами самой РСФСР. Не оправдано в нынешних условиях и применение «нацменовского» понятия «национальные субъекты федерации», что позволяет предполагать, будто Рязанская, Саратовская области, Красноярский и Краснодарский края являются безнациональными. Этнические составляющие этих субъектов Федерации качественно выше как в собственном, так и в общероссийском измерениях, что будет рассмотрено отдельно.

Сейчас же отметим, что статус субъектов Федерации прежде всего определяется объемом их полномочий. Предметы ведения и полномочий в Конституции разграничены: ст. 71 — исключительные

полномочия Российской Федерации; ст. 72 — предметы, относящиеся к совместному ведению; и ст. 73 указывает, что «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации». По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними правовые акты субъектов Федерации. Целые отрасли законодательства Федеральное Собрание создает совместно с субъектами Федерации. Однако положение о том, что субъекты Федерации вправе издавать свои законы по предметам совместного ведения до издания соответствующего федерального закона, привело к массе недопустимых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Именно такие полномочия были отмечены в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации. К сожалению, ушло в прошлое время, когда по предметам совместного ведения законодательным органом Российской Федерации издавались Основы законодательства, где были и статьи прямого действия, и в то же время оставлялось поле для законотворчества региональным законодателям.

Подобным образом был создан Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах». Позже ввели лишь процедуры достаточно формального согласования законопроектов с субъектами Федерации, фактически сведя к минимуму сотрудничество в сфере законотворчества.

Система органов власти субъектов Федерации. Многообразие и специфика субъектов Федерации отражены в их конституциях и уставах. Они различны по названиям, но имеют одинаковую правовую силу в регулировании полномочий субъектов Федерации. Общие требования к конституциям и уставам субъектов Федерации закреплены в основах Конституционного строя Российской Федерации. В ст. 77 Конституции Российской Федерации говорится, что система органов власти субъектов Федерации устанавливается самим субъектом Федерации в своих конституциях и уставах, но с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принят в 1999 г. В систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят: законодательные (представительные) органы государственной власти,

исполнительные органы государственной власти, возглавляемые председателем правительства, председателем госсовета в республиках, главами администраций и губернаторами в других субъектах Федерации, мировые, конституционные и уставные суды. Конституция Российской Федерации не регламентирует перечень и содержание деятельности этих органов власти. В настоящее время идет процесс конкретизации полномочий и возможностей субъектов Федерации.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всей территории страны; разделение власти по горизонтали и единство системы государственной власти; разделение властей по вертикали, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; самостоятельная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий. Вопросы организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации решаются в самих субъектах Федерации. Так, Конституция (Основной закон) республики Саха (Якутия) включает раздел «Система государственной власти в Республике Саха (Якутия)». В Уставе Ленинградской области есть ст. 24 под названием «Организация государственной власти и управления Ленинградской области». Системы органов государственной власти субъектов Федерации во многом скопированы с системы органов государственной власти Российской Федерации. Единство системы государственной власти в Российской Федерации обеспечивается федеральной Конституцией и законами, а также механизмами координации деятельности и институтами представительства.¹

Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством формируются на выборной основе. Названия этих органов могут быть различными: от областной думы в Саратовской области до Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Недостаточно внимания уделяет Федеральное Собрание законодательным инициативам субъектов Федерации. В течение четырех лет работы Государственной Думы 1996-2000 гг. субъекты Федерации внесли более 500 законопроектов, однако принято из них только около 15.

Подробным же образом членами Совета Федерации было представлено 300 законопроектов, из которых Государственной Думой было принято только 7.¹ Такова же и степень участия субъектов Федерации в сфере управления. Отсутствует четкая координационная деятельность Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения, что, в свою очередь, делает невозможным проведение единой государственной политики в целом ряде отраслей и сфер. Провозглашенный принцип единства экономического пространства страны нарушается прежде всего из-за характера экономической политики федерального правительства.

Статус субъекта Российской Федерации определяется прежде всего Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами ее субъектов. Однако, например, в Конституции республики Бурятия попытки решения данного вопроса представлены односторонне: «Изменение государственно-правового статуса республики, а также ее территории осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за это проголосовало более половины граждан бурятской национальности» (ст. 60). В то же время в принципиальных вопросах, затрагивающих интересы всего государства, прав и свобод человека, равноправия народов страны в Российской Федерации, при правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обеспечено верховенство Конституции Российской Федерации. Зачастую, однако, между федеральным и региональным законодательством возникают противоречия, обусловленные не столько чьими-то сепаратистскими устремлениями, сколько особенностью правовых процессов в субъектах Федерации. В некоторых случаях допускаются и грубые нарушения. Так, не все закрепили в своих конституциях и уставах положение о том, что суверенитет Российской Федерации распространяется и на их территорию. Были зафиксированы права приостанавливать действие законов Федерации, если они противоречат конституции (уставу) субъекта Федерации (Саха (Якутия), Тыва, Коми, Саратовская область), закреплены права и объявления военного положения (Тыва) или порядка чрезвычайного положения (Бурятия, Коми, Карелия), решение вопросов военной политики и международных отношений (Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области, Дагестан, Коми). Но в ходе совершенствования правового процесса эти несоответствия стали устраняться.

Важную роль в функционировании единой системы органов государственной власти играют территориальные органы федеральной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Они образуются федеральными органами исполнительной власти для реализации законов Федерации на всей территории страны. Конституционные основы образования и деятельности таких органов закреплены в Конституции Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 78) «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Правовой статус этих органов вплоть до федеральных округов и полномочных представителей Президента в них, равно как условия образования и характер взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации, до конца не определены. В ряде субъектов Федерации в конституциях и уставах есть положение об обязательности согласования кадровых вопросов с главами исполнительных органов субъектов Российской Федерации. В полной мере всеми необходимыми признаками суверенного государства обладает только Российская Федерация в целом, а субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и сферах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.