Субъекты федерации и самоуправление

М. Маликов, доктор юридических наук, профессор, декан Стерлитамакского юридического факультета БГУ

Актуальность проблемы объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, основной вопрос для российской государственности представляет не количество субъектов Федерации (89), а закономерности их формирования и пути совершенствования правовой основы самой Федерации.

Во-вторых, вопрос о членах Российской Федерации, и по сей день спорный в науке, вызывал дискуссию на стадии разработки Конституции РСФСР еще в 1918 г.

В-третьих, он снова обсуждался в период принятия Конституции РСФСР 1925 г. В частности, в «Общих положениях» предварительного проекта Д.И. Курского указывалось, что «автономные республики входят на началах федерации РСФСР». В главе «Об автономных советских социалистических республиках» того же проекта предусматривалось право ВЦИК преобразовывать области, отличающиеся особым бытом и национальным составом, в автономные республики, входящие на началах федерации в РСФСР. Подкомиссия по вопросам, касающимся национальных республик и областей, разрабатывала соответствующую главу, включая в круг членов РСФСР как автономные республики, так и автономные области.

К правовым основам Российской Федерации следует отнести и «Декларацию прав народов России» от 2 ноября 1917 г. В ней предусматривались права народов России и принципы национально-государственного устройства с учетом: 1) равенства и суверенности народов России; 2) права народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств; 3) отмены всех национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; 4) свободного развития национальных меньшинств и этнических групп, населяющих территорию России.

В становлении субъектов Федерации значительную роль сыграло и постановление III Всероссийского съезда Советов от 15 января 1918 г. «Об основных положениях Конституции РСФСР». В частности, в нем говорилось: 1) РСФСР учреждается на основе добровольного союза народов России как Федерация советских республик этих народов; 2) высшим органом власти в пределах Федерации является Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, созываемый не реже, чем раз в три месяца;

3) Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов избирает Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет; 4) правительство Федерации, Совет Народных Комиссаров избирается и смещается в целом и частях Всероссийским съездом Советов или Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом; 5) все местные дела решаются исключительно местными Советами.

Опыт конституционного строительства показывает, что квалификацию субъектов Российской Федерации можно определить и с точки зрения субъектов конституционно-правовых отношений.

Так, раньше субъектами конституционно-правовых отношений признавались: 1) физические лица (советские граждане, иностранцы и лица без гражданства); 2) совокупности людей: ассоциированные совокупности людей (массовые общественные организации, самодеятельные организации населения, общественные организации), неассоциированные совокупности людей (советский народ, народы советских союзных и автономных республик, население административно-территориальных единиц, избиратели, участники референдумов, хотя последние и не проводились), собрания трудящихся; 3) территориальные образования: политико-территориальные образования (государства) — СССР, союзные и автономные республики; административно — территориальные образования — края, области, автономные области, национальные округа; районы, сельсоветы, внутригородские районы, поселки; территориальные образования по выборам — избирательные округа и избирательные участки; 4) органы государства; органы государственной власти — высшие и местные органы государственной власти; органы государственного управления: центральные и местные органы государственного управления; органы правосудия и прокуратуры; 5) полномочные народные представительные объединения: депутаты, постоянные комиссии, временные комиссии, депутатские группы, народные судьи, объединения народных заседателей.

Известно, что принципиально новым этапом развития взаимоотношений субъектов в РФ было подписание Федеративного договора.

Цель Федеративного договора заключалась в утверждении Федеративного устройства государства на конституционно-договорной основе, принципа разделения властных полномочий по вертикали, преемственности Декларации прав народов России, Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, резолюции о федеративных учреждениях РФ, Конституции РФ, закрепившей федеративное устройство. Субъекты Федерации определялись на основе принципов договорных отношений, свободного развития субъектов (в том числе

автономные области, автономные округа, которые вошли в Федерацию), суверенности субъектов — республик.

На характер взаимоотношения субъектов Федерации свое влияние оказали и Декларации о государственном суверенитете союзных республик.

Так, Декларацию о государственном суверенитете первой приняла Эстония 16 ноября 1988 г., Азербайджан — 23 сентября 1989 г., Грузия — 12 октября 1989 г., Литва — 11 марта 1990 г., Латвия — 4 мая, РСФСР — 12 июня, Узбекистан — 20 июня, Молдавия — 23 июня, Украина — 16 июля, Белоруссия — 27 июля, Туркмения — 22 августа, Армения — 23 августа, Таджикистан — 24 августа, Казахстан — 25 октября, Кыргызстан — 12 декабря 1990 г.

Процесс принятия Деклараций о суверенитете начался и в автономных республиках. Первой республикой, принявшей Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская республика (20 июля 1990 г.). Далее по времени принятия Деклараций республики разделяются в следующем порядке: Карельская республика — 9 августа, Коми ССР — 29 августа, Татарская ССР — 31 августа, Удмуртская республика — 30 сентября, Якутская Саха ССР — 27 сентября, Бурятская ССР — 10 октября, Башкирская ССР — 11 октября, Калмыцкая ССР — 18 октября, Марийская ССР — 22 октября, Чувашская ССР — 24 октября, Тувинская ССР — 1 ноября, Чечено-Ингушская ССР — 27 ноября, Кабардино-Балкарская ССР — 31 января 1991 г..

В целом можно констатировать, что федеративная форма Российской государственности означает: конституционное признание федеративной формы государственного устройства; 2) объединение и сохранение государственного единства, целостности; 3) обеспечение национальной безопасности; 4) централизацию и децентрализацию суверенной федеральной власти субъектов Федерации; 5) взаимное уважение и взаимную ответственность федерации и субъектов; 6) обеспечение в рамках Федерации прав человека и гражданина в соответствии с международными нормами; 7) разработку юридических механизмов разрешения конфликтов.

В литературе встречается также утверждение, что не может быть государства в государстве, а следовательно, суверенитета в суверенитете. При этом отмечается, что если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет полагает их неподчиненность друг другу.

С таким мнением трудно согласиться, так как главная цель суверенитета — объединение ряда государств в единое федеративное

государство, а не установление подчиненности друг другу. Таким образом устанавливается союз между федерацией и ее субъектами для обеспечения более эффективного их функционирования и развития. Не теряя своего суверенитета, они образуют новое общее для всех суверенное государство, наделив его соответствующей компетенцией в осуществлении внутренней и внешней политики. Каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как ограничен суверенитет федерации компетенцией ее субъектов. Поэтому вырабатываются и закрепляются новые принципы федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновременно — необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территорий с учетом их национальных, экономических интересов и особенностей.

В решении проблем государственного суверенитета РФ на основе права наций на самоопределение следует учесть следующие обстоятельства.

Во-первых, признание права на самоопределение народа как этнического образования означало признание суверенитета нации, что поставило вопрос о соотношении его с государственным суверенитетом.

Во-вторых, суверенитет народа проявляется в возможности обретения государственного суверенитета в любой его форме, причем народ, обретавший свою государственность, не теряет своего суверенитета в том смысле, что он сохраняет право изменять избранную им форму своего государственного бытия. При этом недопустимо нарушение прав других народов.

В-третьих, проблема заключается в установлении соотношения понятия народа в федеративном государстве, в котором народ составляет все население, проживающее в границах федерации, с понятием народа государства, входящего в состав федерации.

В-четвертых, народ федерации — понятие более общее по отношению к народу государства-федерации, которая призвана объединить все проживающее в ее границах население на федеративных отношениях. Опорой последних является гражданство РФ и ее субъектов и федеральные органы государственной власти (Совет Федерации и Государственная Дума), обеспечивающие прежде всего равноправие граждан вне зависимости от места их проживания.

В-пятых, противопоставление народа всей федерации народу, составляющему часть его и проживающему в пределах государства — члена федерации, всегда приведет к разрушению федерации,

поскольку делает невозможным установление единства в обеспечении прав свобод человека в федеративном образовании.

В-шестых, суверенитет (суверенность) Российской Федерации выражается в: а) свойстве государственной власти на основе воли многонационального народа; б) реализации международных норм и Декларации о государственном суверенитете; в) правовом закреплении источников суверенитета (ст. 3), территориальной целостности (ст. 4), верховенстве федеральных законов (ст. 40) и Конституции (ст. 15).

В-седьмых, с подписанием Федеративного договора и инкорпорацией его содержания в Конституции РФ закреплено положение РФ как суверенного государства в мировом сообществе.