Субъект федерации в системе федеративных отношений

Каждая федерация имеет свою структуру, которая определяет взаимообусловленную совокупность составных частей федерации в ее целостности как единую систему, определяющую ее качественную специфику.¹ Прежде всего это диалектическое взаимодействие,

совокупность целого и его частей. Федералогия изучает не столько их функциональную характеристику, сколько законы и тенденции взаимосвязи и взаимодействие между федерацией и ее субъектами, обеспечивающее целостность федеративной системы. Главным здесь является принцип единства системы государственной власти в федерации и, в частности, в Российской Федерации. Еще Томас Гоббс указывал, что есть единственный способ создать сильное государство — это единство власти.¹

В ст. 5 Конституции Российской Федерации подчеркнуто, что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Это положение наряду с территориальной целостностью призвано обеспечивать государственную целостность Российской Федерации. Принцип единства системы государственной власти стоит качественно выше принципа единства системы органов государственной власти. Источником целостности российского государства является многонациональный народ Российской Федерации — носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Определяя природу субъекта Федерации, федеральная Конституция отмечает, что он «обладает всей полнотой государственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и совместных полномочий Федерации и субъектов. Это достаточно сложный вопрос, тем более если учитывать тот факт, что в конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся положения об источнике власти субъектов Федерации.

В ряде конституций и уставов отсутствует понятие «народ», вместо этого указывается, что источником власти в субъекте Федерации является население (Красноярский край, Брянская область), другие отмечают, что народ субъекта Федерации является частью населения страны (Орловская область, Хабаровский край). Статья 3 Конституции Республики Коми объявляет коми-народ источником государственности республики. Статья 60 Конституции Бурятии отмечает, что Республика Бурятия как субъект Федерации образована в результате реализации права бурятской нации на самоопределение. В поисках выхода из подобных ситуаций некоторые указывают, что народ (население) субъекта Федерации является «первичным» источником власти², что вносит путаницу. Другие считают, что суверенитет

неделим и такая часть единого народа не может присвоить себе его осуществление.¹ Систему государственных органов субъектов Российской Федерации составляют: законодательные (представительные) органы государственной власти; исполнительные органы государственной власти; мировые судьи и конституционные, уставные суды. Все органы государственной власти субъектов Федерации формируются в соответствии с конституциями, уставами субъектов Федерации, при этом придерживаясь основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Это, к примеру, следующие принципы: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; наконец, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации своих полномочий. Более того, согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Федерации, изданные вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют приоритет над федеральными нормативными правовыми актами. Не является ли это частью суверенитета, делегируемого Федерацией своим субъектам? Тем более что в природе российского федерализма заложена модель кооперативного федерализма, которую мы, оказывается, неспособны осуществить из-за диктата то снизу, то сверху. «Федерализм предполагает не только разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, но и кооперацию усилий и интеграцию в решении общегосударственных вопросов»².

Кроме того, следует отметить, что в унитарном государстве принцип единства государственной власти охватывает все уровни и сферы, а в федеративном — только исключительные полномочия федерации и совместного ведения в продолжение «правил игры». В совместных полномочиях федерация или создает свои территориальные органы,

или делегирует полномочия органам власти субъектов федерации. Чаще это органы двойного подчинения. Федеративный характер государства позволяет регулировать часть вопросов совместного ведения не только федеральным законом, но и договорами (ст. 78 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Единство государственной власти обеспечивается и единством судебных органов, централизованным механизмом назначения судей. Конституцией Российской Федерации не предусмотрена судебная система субъектов Федерации. Во многих федеративных государствах субъекты федерации наделены правом создания системы судов, которая защищает собственное законодательство, изданное в рамках своих полномочий. Относительно сферы законодательной (представительной) власти нельзя утверждать, что здесь существует единство системы органов. Вхождение в единую систему здесь происходит как бы «отдельными сторонами»¹. Но здесь важна если не кооперация, то координация деятельности законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов. Тем более что в законотворческом процессе по совместным полномочиям уже есть норма предварительного согласования законопроектов с субъектами Федерации. Впервые такие инициативы о механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации о совместных полномочиях были мною (Р.А.) внесены в Государственную Думу. Часть из них удалось реализовать только в 1994 г. в Законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принципы единства системы государственной власти должны отвечать интересам целостности государства, самостоятельности субъектов Федерации, гарантиям прав и свобод граждан, самоопределению и равенству народов страны, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля. «Главная цель преобразования, — отмечает Ю.М. Лужков, — в конечном итоге как раз и заключается в обеспечении единой системы власти народа, укреплении единой властной вертикали, повышении эффективности института Президента как центрального звена всей политической системы Российской Федерации, формировании единой и непротиворечивой структуры федеральных органов исполнительной власти»². При этом важно не ослаблять

властное накопление субъектов Федерации, а повышать эффективность функционирования всех уровней публичной власти. И здесь необходимо более четко определить место и роль субъектов Федерации в реализации совместных полномочий (ст. 72 Конституции Российской Федерации) и определить перечень исключительных полномочий самого субъекта Федерации (ст. 72, 78 Конституции Российской Федерации). Такие традиции у нас закладывались, хотя нередко в ходе их формирования возникали противоречия. Так, в законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах» четко закреплены компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственного регулирования отношений недропользования. Однако в последние годы подобные полномочия все более концентрируются в федеральных округах власти. Равноправие субъектов федерации — один из базовых принципов федерализма. Российская Федерация, исходя из этого принципа, состоит из равноправных субъектов (ст. 5 ч. 1 Конституции Российской Федерации). Есть следующая ссылка: субъекты Федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Речь идет о правовом статусе субъектов Федерации в единой федеративной системе, но никак не об унификации их различий. Согласно Конституции Российской Федерации ее субъекты находятся в равных правовых условиях, однако равными эти условия являются лишь в сфере государственно-правовой. Я имею в виду социально-экономические права граждан Российской Федерации в различных субъектах Федерации, а не формальные признаки: названия субъектов Федерации, наличие конституции, устава и даже уложения. Поиск этих неравноправий доводится до полного абсурда: республика имеет право на государственный язык, а края и области — нет, независимо от того, целесообразно это или нет.¹ С другой стороны, и представители республик соглашаются с подобными рассуждениями, подчеркивая значимость своего статуса. Зацикливаясь на формальных различиях и доводя их до правового статуса, мы искусственно создали почву для противоречий и конфликтов. Конституции и уставы субъектов Федерации в одинаковой степени являются их основными законами и имеют высшую юридическую силу по отношению к иным правовым актам субъектов Федерации. Закреплено также равное участие органов власти всех субъектов Федерации в федеральном нормотворчестве.

Преимущество федеративного государства как раз и заключается в том, что, сохраняя целостность единого государства, народы и территории имеют право на формирование государственных образований для реализации своих прав, в том числе права на самоопределение. Надо не отрицать права народов, не доводить их до сепаратизма и мятежа, а согласовывать интересы, основываясь на принципах федерализма. Интересы национально-культурного и языкового самоопределения различных народов, национальностей учитываются в деятельности не только республик, но и автономий, краев и областей. В Оренбургской, Саратовской областях есть татарские, казахские школы, выходят периодические издания на национальных языках, в Повольжье известно «Радио-7 из Самары» — одно из нынешних пока еще многонациональных радио. В Оренбургской области 75 школ с татарским, 43 школы с башкирским, 13 школ с казахским, 8 с немецким этническим компонентом. Есть такие школы и в столице нашей Родины — Москве.

Одним из основных принципов, определяющих место и роль субъекта федерации в системе федеративных отношений, является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. В настоящей работе этот вопрос был рассмотрен отдельно, здесь же отметим, что от уровня реализации данного принципа во многом зависит и решение вопроса о статусе субъекта федерации, о равноправии субъектов федерации и др. Представляется актуальным также вопрос о правовой ответственности как федерации, так и ее субъектов, ибо они — носители власти. В последнее время в законодательстве появились конкретные нормы правовой ответственности субъектов Федерации и должностных лиц его органов власти. Однако в настоящее время пока еще недостаточно разработаны механизмы реализации ответственности Федерации и федеральных органов власти, должностных лиц федерального чиновничества в случаях, если, например, издание незаконного акта нанесло ущерб государству и гражданину или такой ущерб нанесен бездействием органов власти и должностных лиц. В системе федеративных отношений правовая ответственность лежит на всех их субъектах. Система федеративных отношений в Российской Федерации должна вести к согласованию интересов всех уровней власти, различных народов и территорий, к гармонизации отношений, чтобы каждый человек, гражданин Российской Федерации, независимо от его этнонациональной принадлежности и территории проживания в единой стране, был бы одинаково защищен.