Из конспектов доктора исторических наук, профессора К.В. Калининой

Конституционная модель федерации и ее субъектов подвергается жизненным испытаниям. Многообразные федеративные отношения нередко деформируются. Экономические трудности, противоборство политических элит, давление общественного мнения зачастую ведут к смещению с «оси» отдельных элементов федерации.

Стабильность и динамизм Российской Федерации во многом зависят от определения предметов ведения и полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. В основу их разграничения положены критерии государственного значения и меры управляемости, позволяющие установить характер и объемы ведения собственно Федерации и ее субъектов. Причем разнородность предметов ведения — налицо, и даже их условное объединение создает немалые трудности.

С учетом многообразия предметов ведения используются три юридически значимых способа установления круга предметов ведения — по линии собственно федерации, по линии совместного ведения федерации и ее субъектов, по линии исключительного ведения субъектов федерации. Вопрос в том, насколько удачно производится «наложение» этих способов и соответствующих им юридических формул на разнообразные предметы ведения.

Следует обратить внимание на необходимость гармоничного сочетания двух аспектов: 1) обеспечение четкого разграничения предметов ведения и полномочий и 2) взаимодействие органов государственной власти федерации и органов государственной власти ее субъектов. Односторонний акцент на разграничении уменьшает психологические, организационные, юридические и материальные ресурсы их взаимодействия. А это весьма актуальная задача на современном этапе развития российского федерализма.

Кроме «вертикальной» согласованности предметов ведения и полномочий государственных органов требуется приложить усилия к достижению их функциональной согласованности. Речь идет об обеспечении на каждом уровне правильного соотношения между упомянутыми конституционными формулами, нормами отраслевых законов, которые призваны их развивать, и положениями о соответствующих министерствах и иных органах. На практике довольно часто возникает юридический и фактический разрыв функций, задач и действий, например, в сфере здравоохранения, образования, национальной политики и др. Преодолению этого нужно уделить серьезное внимание.

Таким образом, для России как федеративного государства первостепенное значение имеет организация власти, построение и функционирование ее институтов. Признание народа источником публичной власти в широком смысле (п. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ) сочетается с двумя важными положениями применительно к ее федеративному аспекту. Во-первых, закрепление единства системы государственной власти (п. 3 ст. 5), которая осуществляется на основе ее разделения на самостоятельные ветви (ст. 10). Во-вторых, разграничение функций Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной власти, когда Федерация определяет устройство федеральных органов (п. 4 ст. 71) и принципы организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (п. 1 ст. 77).

Эта конституционная модель власти в процессе ее реализации на практике осложняется рядом противоречий. Не определены достаточно отчетливо общие принципы построения представительных и исполнительных государственных органов в субъектах Федерации. Недостаточность соответствующих федеральных законов порождает немало отступлений от них. Не вполне ясны пределы допускаемого разнообразия в построении государственных институтов. Нужная мера нередко нарушается.

На уровне субъектов Федерации также наблюдается разнообразие в построении их государственных органов. Законодательные органы отличаются по составу, структуре и объему деятельности. Органы исполнительной власти созданы вокруг «управленческого центра» — Президент (глава республики) и Кабинет Министров, губернатор (глава администрации). Сильная горизонтальная линия выражена как в сходных, так и в специфических построениях министерств, департаментов, управлений, их функциях и структуре. Поэтому предстоят поиски оптимальных моделей.

Наибольшую трудность вызывают отношения госорганов «по вертикали». Здесь можно выделить четыре проблемы. Во-первых, степень структурированности систем однородных органов; во-вторых, объем и характер функциональных связей госорганов, включая соотношения между функциями, выполняемыми «совместно», «по согласованию» и «самостоятельно»; в-третьих, между правовой соподчиненностью органов; в-четвертых, основания для создания структур федеральных органов, действующих на территории субъектов Федерации, отношение к ним и к Представителям Президента Российской Федерации в регионах республиканских, областных и иных властей. Решение этих проблем может проходить поэтапно:

· особое значение приобретает создание специальных институтов взаимодействия федеральных структур и структур субъектов Федерации;

· необходимо упорядочить консультативные, экспертные и иные советы (комитеты) при федеральных органах с участием представителей субъектов Российской Федерации;

· требуется более эффективно использовать процедуры совместного принятия решений, согласования планов, программ, проектов законов и иных актов;

· в формировании и использовании демократических институтов — местного самоуправления, общественных объединений, проведения выборов, референдумов — также нужны согласованные действия Федерации и ее субъектов;

· необходимо также создать «механизмы», когда в условиях «чрезвычайного положения» должны меняться режимы функционирования тех или иных государственных институтов.

Рис. 3. Осуществление государственной власти в Российской Федерации

Таблица 1. Основные группы таких конкурирующих принципов в системе федеративных отношений

Рис. 4. Федерация

Рис. 5. Конфедерация

¹ Карапетян Л. И. К вопросу о «моделях федерализма» // Государство и право. 1996. №12. С. 58.

² Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетия // Государство и право. 1997. № 2. С. 69.

¹ Абдулатипов Р. Г. Власть и совесть. М., 1995. С. 74.

¹ Официальные документы, цитируемые в данном разделе, приводятся по книге: Абдулатипов Р. Г. Этнические факторы политической стабильности. М., 1995.

¹ См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 24 декабря 2001 г. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.

² См.: Российская газета. 1999. 30 июня. № 121.

¹ См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 18 октября 1999 г. № 42. Ст. 5005.

² См., например: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Аналитический доклад, подготовленный рабочей группой, образованной в соответствии с распоряжением Председателя Совета Федерации Е.С. Строева // Федерализм. 1997. № 1. С. 58-59.

¹ «Размытость рассматривается как промежуточное качество между четкостью, с одной стороны, и неопределенностью — с другой, причем в предельных случаях размытость переходит в четкость или неопределенность» (Батурин М. Власть и мера («точные методы» в англо-американской политологии) // Власть. Очерки современной политической философии Запада. М., 1989. С. 131-32).

² См., например: Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995 // Политические исследования. 1995. № 6.

¹ Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 14 ноября

¹ Фрагмент из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000