Конституционная модель российского федерализма

Н. Варламова, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН

Любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно перспективный характер. Она не фиксирует существующее государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние. Это естественно. Когда общество стремится расстаться с прошлым и перейти к некоторому новому, еще не вполне определенному состоянию (something else — по выражению западных политологов), конституция будет не отображать существующие публично-правовые отношения, ибо таковых попросту нет (от старых уже отказались, новые еще не утвердились), а предлагать нормативную модель государственности.

К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями

уже нельзя было не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю «размытость»¹, вариативность.

По сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции.

Явно унитаристские тенденции федерального конституционного регулирования с лихвой компенсируются в целом ряде регионов. Башкортостан, Татарстан, Тыва и другие республики провозглашают в конституциях (и реально обеспечивают) безусловное верховенство своих законов. Согласно п. 17, 18 ч. 1 ст. 88 Конституции Башкортостана избрание судей всех судов, действующих на территории Республики, и на практике осуществляется ее Государственным Собранием.

Исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу. Реальная федеративная структура сложится в России в ходе своего рода «торга» между центром и регионами², и, если в результате будет заключена «взаимовыгодная сделка», федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока «торг» не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной практике, решениях Конституционного Суда остается минимальной — поверхностной и противоречивой.

Перевернуть пирамиду. Не власть должна формировать гражданское общество, а гражданское общество обязано формировать власть¹

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

В последнее время в нашей стране проводится назревшая и необходимая работа но укреплению государственной власти. Беда, однако, в том, что чаще всего это сводится к традиционным бюрократическим мерам. Между тем устойчивость государства в демократическом обществе обеспечивается достойным и равноправным взаимодействием, сотрудничеством власти и граждан. Государство, как и гражданское общество, существует там, где есть разумная организация жизни людей. Из гражданского общества вырастает и само государство. Упорядочение власти требует соответствующего упорядочения общества — псевдодемократическая стихия тут только вредит. Но, пытаясь упорядочить общество, важно не впасть в привычную для России компанейщину. На встрече в Уфе с Ассамблеей народов Башкортостана Владимир Путин, высоко оценив этот институт, сказал, что следовало бы нечто подобное создать и на федеральном уровне. Как председатель Совета Ассамблеи народов России, как один из тех, кто стоял у истоков формирования Ассамблеи народов Башкортостана, я хотел бы высказаться в отношении усилий, которые ныне прилагаются к организационному оформлению гражданского общества России. Великий гражданин Петр Чаадаев два столетия тому назад страдал от отсутствия зрелого гражданского общества в России и пришел к горькому выводу, что «Россия не имеет будущего». Но в самые тяжелые годы оказывалось, что у нас есть и гражданское общество, и достойные граждане. Сегодня нам предоставлен новый шанс модернизировать наше общество на демократических принципах и от отдельных героических проявлений гражданского общества перейти к стабильному его функционированию. Для этого необходимы фундаментальное осмысление философских основ развития российского общества и широчайшая дискуссия о формах его упорядочения. При этом придется преодолевать свойственную нашей интеллигенции известную оппозиционность к власти. Люди, приобщенные к власти, и те, кто вне ее, находятся на разных берегах. А главное, в России Отечество часто путают с властью или отождествляют с ней. Обычно для нас власть — это не народ и его воля, а всего лишь должностное лицо. Когда власть приобретает

узкопартийный национал-патриотический или местнический оттенок, она не может отражать чаяния всех слоев российского общества, всех национальностей. Верно сказано, что патриот любит свой народ, а националист ненавидит другой народ. Сегодня в моде национальное начало. И страшно, когда эта мода переходит в национализм, расизм, разрывая тем самым целостность Отечества. Возможна и другая модель — этническая инфантильность, безнациональность, космополитизм. И то и другое не отвечает многонациональной сущности России, задаче выявления потенциала народов и сохранения единства страны.

Главная проблема России со времен Чаадаева и до сих пор заключается в том, что мы так и не преодолели рабства, а рабство порождает страх, эгоизм, патриархальщину. Причина этого — в нашем прошлом. С прошлым трудно справиться, особенно когда ненависть обращена против своего государства, против своих сограждан по политическому, этническому и иным признакам. И каждый раз оказывается виноват кто-то, а не мы в целом как народ. Помнится, Борис Ельцин говорил: «Если мы не преодолеем рабства, то ворвемся в Европу как орды варваров» (ссылка). Вышло наоборот. Мы не стали переходить границы Европы, мы топчем и унижаем друг друга на всем постсоветском, когда-то родном для всех нас, пространстве, доводя народы собственных стран до отчаяния, до взаимного уничтожения. Главные противники сегодня — это бывшие республики и народы Советского Союза. Главный объект оскорбления, унижения и войн — наши же национальности и религии. Получается, что из вчерашнего нашего гражданства ничего путного не вырастает. И это недопустимо.

Актуален сегодня как никогда вопрос об уровне нашей гражданской и государственной (а не этнической, религиозной, политической и местнической) самоидентификации. Эта проблема встает перед нами в двух измерениях: во-первых, в какой степени мы стали нациями-этносами; а во-вторых, все вместе — нацией-государством. Без ответа на эти вопросы нам будет трудно дойти даже до первой строки Конституции: «Мы — многонациональный народ Российской Федерации».

<...> В начале XXI в. Россия обрела шанс сформировать гражданское общество, осмысливая и учитывая весь исторический опыт. Это станет реальностью, если мы будем учиться на своих ошибках, а не увлекаться новыми «политическими технологиями». К сожалению, с помощью «политтехнологов» мы вновь можем избрать путь в тупик, твердя при этом, что «все путем». Не успел Президент Путин долететь из Уфы в Москву, а гражданское общество уже ждало его в Кремле.

Вновь по-российски, как в сказках. Прикажите — и выстроим как надо: кого по вертикали, кого по горизонтали. И гражданин в роли сказочного персонажа живет верой, что на Россию направлен взор Божества. Так и получается, что обыденная повседневная жизнь оказывается ни к чему. В ней слишком много проблем и мук ответственности, которую граждане стремятся переложить на власть, а власть при первом же удобном случае — на граждан.

Российский федерализм: политико-правовые основы¹

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

Несмотря на значительное разнообразие, большинство существующих проблем российского федерализма может быть объединено в несколько групп.

Первая — проблемы, порожденные несовершенством и противоречивостью исходных и доставшихся нам в наследство сложнейших проблем государственного устройства.

Вторая — проблемы, обусловленные развитием федеративных отношений вне конституционного поля.

Третья — проблемы критики экономики и потери управляемости единым экономическим и правовым пространством.

Четвертая — проблемы, связанные с несовершенством и противоречивостью ряда положений Конституции, и особенно с противоречиями конституций и уставов субъектов Федерации.

Пятая — проблемы правового обеспечения федеративных отношений по всему комплексу противоречий в Федерации.

Именно из-за отсутствия законов современная практика федеративных правоотношений все более расходится с установленными в Конституции Российской Федерации нормами. Требовать изменения Конституции вместо ее использования в законодательстве — путь не очень продуктивный.

Во-первых, Основной Закон Российской Федерации должен быть ориентирован на устойчивое социально-экономическое развитие государства, налаживание отношений, сотрудничество и совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Нельзя, да и невозможно подгонять Конституцию под каждый случай, возникающий на практике.

Во-вторых, срочно нужно принять предусмотренные Конституцией страны федеральные законы, предназначенные для регулирования федеративных отношений, и таким образом развивать заложенные в Конституции нормы и восполнять содержащиеся в Основном Законе Российской Федерации неопределенности и пробелы.

В-третьих, недопустимо терять содержащийся в Конституции дух компромиссного Федеративного договора. Процессы развития Российской Федерации настолько сложны, что здесь не обойтись лишь сухим языком права. Нужно умело согласовывать свои интересы.

Субъекты Федерации зачастую вынуждены входить в противоречия с нормами Конституции страны не столько по сути, сколько в рамках регламентации полномочий Конституции. Особенно когда региональный законодатель начинает опережать своей законотворческой деятельностью федерального законодателя. Конечно, в ходе этой работы есть и попытки установления в своих основных законах, иных нормативных актах прав и обязанностей (полномочий), отличных от установленных в Основном Законе Российской Федерации, федеральных законах, что, конечно же, недопустимо и порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Федерации, а порой и случаи неисполнения федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. И здесь закономерно вмешательство Федерации.

Из-за «запаздывания» федерального законодателя в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (в основном из-за отсутствия механизмов реализации ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации) субъекты Федерации осуществляют «опережающее» нормотворчество. В результате этого действующие в настоящее время в субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее федеральным законам.

<...> Без активной работы законодателя и правоохранительных органов в сфере федеративных отношений может быть нарушен принцип верховенства Конституции и законов Федерации над соответствующими актами субъектов Федерации. Соответственно может быть нарушена целостность Федерации, ее единое правовое и законодательное пространство. И здесь своевременны инициативы Президента, часть которых мы давно предлагали законодательно.

В случае нарастания кризисных явлений и неуправляемости возможна утрата государственного суверенитета России над отдельными территориями субъектов РФ. Это могут быть не только республики

Северного Кавказа, как об этом пишут, но Дальний Восток, Калининградская область, Курильские острова. Эту проблему необязательно рассматривать только через призму этнического фактора. Нужно находить эффективные правовые механизмы своевременного решения таких проблем.

Главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны.

Видимо, необходимо разработать и принять программу совместных действий федеральных и региональных органов государственной власти, выделив в качестве приоритетных следующие направления деятельности:

1. В области федеративного строительства.

В первоочередном порядке принять федеральный конституционный закон «О конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации». Ускорить принятие федеральных конституционных законов «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации». Законы должны осуществить правовое обеспечение федеральных отношений, определить полномочия, гарантии и ответственность федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации как равноправных участников федеративных правоотношений.

Следует найти механизмы существенного расширения права субъектов Федерации при подготовке федеральных нормативно-правовых актов и принятии решений на федеральном уровне. Повысить роль и увеличить ответственность руководителей субъектов Федерации за реализацию на своих территориях Конституции и законов Федерации, указов Президента и решений правительства.

Предполагается изменить порядок формирования Совета Федерации, имея в виду не только направление от субъектов Федерации всенародно избранных глав субъектов Федерации, но и всенародное избрание депутатов Совета Федерации (второй части палаты) для работы на постоянной основе. Или принять другие меры по повышению легитимности Совета Федерации, в том числе исключающие проникновение исполнительной власти во власть законодательную. Повсеместно в России нарушается принцип разделения властей.

2. В области дальнейшей гармонизации федеративных отношений:

а) Совершенствовать координацию нормотворчества по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для этого наряду с мерами взаимного информирования и согласования проектов нормативно-правовых актов — федеральных и субъектов Федерации — ввести в практику проведение регулярных (как правило, 3-4 раза в год) конференций по координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для обсуждения актуальных проблем российского федерализма и выработки совместных мер по их разрешению. Предполагается, что их участниками станут полномочные представители Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, главы законодательной и исполнительной власти, руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также мы полагали бы целесообразным командирование в субъекты Федерации не менее двух раз в месяц руководителей министерств и ведомств, а также регулярное проведение отраслевых конференций (совещаний) руководителей отраслевых федеральных и региональных ведомств для согласования взаимных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Это функции теперь, видимо, выполняет представитель Президента в федеральном округе.

б) Повысить эффективность механизмов разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

В этом случае основным должен стать установленный в ч. 2 ст. 76 Конституции России приоритет законодательного способа разграничения полномочий. Даже при продолжении договорной практики между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо исходить из логики иерархии нормативно-правовых актов, а именно: Конституция Российской Федерации (ст. 72) — федеральный закон — договор между федеральными и региональными органами государственной власти на основе Конституции Российской Федерации и федерального закона — соглашение между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передачи части своих полномочий, которые установлены: для федеральных ведомств — либо федеральным законом,

либо договором; для региональных ведомств — законом или иным нормативно-правовым актом субъекта Федерации.

Следует предложить Федеральному Собранию России безотлагательно принять федеральный закон о механизмах реализации совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В законе целесообразно предусмотреть в соответствии с Конституцией правовое регулирование процедуры как законодательного, так и договорного разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также ответственность за их реализацию на практике.

<...> Следовало бы рекомендовать Конституционному Суду Российской Федерации ежегодно публиковать доклад о состоянии конституционной законности в сфере федеративных отношений и мерах по ее укреплению.

В связи с вышесказанным следовало бы активизировать научные разработки по проблемам современного федерализма в России. Предложить Российской академии наук на базе Института государства и права РАН с участием заинтересованных федеральных и региональных органов государственной власти создать НИИ по изучению проблем федерализма и национальных отношений.

3. В области совершенствования законодательства и пресечения неконституционных решений (действий) федеральных и региональных органов государственной власти и должностных лиц, возложения на них санкций конституционно-правовой ответственности.

Здесь важно еще раз подчеркнуть, что главное сегодня — это принятие федеральных законов и реализация таким образом основных положений Конституции страны о федеративном устройстве и федеративных отношениях. Потенциал федерализма, который заложен в действующей Конституции страны, пока остается нереализованным в практике федеративных отношений.

<...> Процесс совершенствования федеративных и национальных отношений может проходить только с согласия двух сторон. Сегодня пока еще преобладают крайности — либо децентрализация власти и полномочий, либо централизация. Надо избегать крайностей и обеспечивать паритет развития центробежных и центростремительных тенденций. Важно делать все возможное для укрепления единства и сохранения целостности Российского государства при учете особенностей, возможностей и интересов составных частей, народов и территорий. В этом залог самостоятельного и благополучного развития всех субъектов Федерации, всей страны, государства в целом.