Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель

(земельный контроль).

В условиях развития земельной реформы российскому государству и обществу необходим земельный контроль как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений.

Законодательная база государственного контроля за использованием и охраной земель в России к 1996 г. в основном была создана. Так, были определены субъекты исполнения контрольных функций, сформулированы правила, обеспечивающие эффективное использование и сохранение земельных угодий. Основным контролирующим органом стал Госкомзем РФ (ныне Росземкадастр) и его органы на местах. Должностные лица Госкомзема обладали большими правомочиями. В частности, они вправе были приостанавливать в любой отрасли строительные работы, разработку полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение других работ, в случаях нарушения земельного законодательства; направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства; обследовать земельные участки всех форм землевладения и землепользования; давать землевладельцам и землепользователям обязательные для исполнения предписания.

Главное место в структуре земельных правонарушений занимало бесхозяйственное использование угодий, самовольный захват участков и захламление земель производственными и бытовыми отходами. Немало выявлялось случаев неиспользования земли в крестьянских хозяйствах, садово-огородных кооперативах, частично объясняемых невозможностью приобрести для обработки своих участков необходимые основные и оборотные средства, причем удельный вес таких нарушений увеличивался вместе с ростом цен на материально-технические ресурсы. Кроме того, повторные обследования показали что предупреждения выполняются не всегда. Хуже всего обстояла ситуация с уничтожением последствий захламления земель, с возвратом самовольно захваченных и временно используемых участков, из которых до 30% и более предупрежденных нарушений не устранялись.

Невысокая эффективность контрольной деятельности Госкомзема РФ в определенной мере объяснялась пробелами в нормативно-правовой базе. Их в известной степени снимали Указ Президента РФ “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы” и Положение “О порядке осуществления госконтроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации”. В этих документах были определены новые, ранее отсутствовавшие в перечне действия, относимые к категории правонарушений, увеличены также размеры штрафов, прежние ставки которых инфляция практически свела к нулю.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правовую основу осуществления госземконтроля составляют Конституция Российской Федерации, земельное, градостроительное, природоохранное, лесное, водное, административное, уголовное, гражданское и иное законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии со своей компетенцией органами, осуществляющими госземконтроль.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений, наряду с другими полномочиями, относится государственный земельный контроль, а также разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Земельным законодательством предусмотрены следующие виды контроля: государственный земельный, муниципальный, общественный и производственный земельный.

Государственный земельный контрольосуществляется специально уполномоченными государственными органами и в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Муниципальный земельный контрольосуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными органами или органами на территории муниципального образования и в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов самоуправления.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Этот вид контроля является своеобразным самоконтролем. Данный вид контроля не касается граждан, которые используют земельные участки для индивидуального жилищного и дачного строительства, садоводства, огородничества и т.п.

С 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, на основании которого право рассматривать дела об административных правонарушениях предоставлено главному государственному инспектору РФ по использованию и охране земель и его заместителям, главным государственным инспекторам субъектов РФ по использованию и охране земель и их заместителям, а также главным государственным инспекторам городов и районов по использованию и охране и их заместителям.

В ноябре 2002 года Правительство России утвердило “Положение о государственном земельном контроле”, в котором определило порядок проведения госземконтроля.

Государственный земельный контроль можно определить как осуществление федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного земельного контроля. Проверки выполнения юридическими лицами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами при осуществлении ими хозяйственной деятельности на земельном участке обязательных требований земельного законодательства, других нормативных правовых актов, содержащих нормы земельного права. Хозяйственная деятельность должна обеспечивать эффективное использование и охрану земель, воспроизводство плодородия почв, защиту государственных интересов в сфере земельных отношений, а также конституционных прав граждан и юридических лиц на землю.

Среди видов земельного контроля государственный земельный контроль поставлен на первое место, осуществление которого закреплено за системой специально уполномоченных государственных органов, к которым можно отнести федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный контроль осуществляется за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель. При этом, наряду с земельным законодательством, объектом проверок при осуществлении государственного земельного контроля является также соблюдение лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, градостроительного, гражданского, административного и иного законодательства, содержащего нормы земельного права.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющие госземконтроль, являются: Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы; Министерство природных ресурсов РФ, его территориальные органы и находящиеся в их ведении специализированные инспекции аналитического контроля; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; Министерство здравоохранения РФ и находящиеся в его ведении органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои функции по госземконтролю непосредственно и через территориальные органы и организации, находящиеся в их ведении и образованные в субъектах Российской Федерации, городах, районах и иных административно-территориальных, муниципальных образованиях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Государственный земельный контроль осуществляют федеральные органы во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

Должностные лица и специалисты Федеральной службы земельного кадастра России, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются:

а) руководитель Федеральной службы земельного кадастра России – главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель;

б) заместители руководителя Федеральной службы земельного кадастра России, ведающие вопросами государственного земельного контроля, начальник структурного подразделения Федеральной службы земельного кадастра России, ведающего вопросами организации и проведения государственного земельного контроля и его заместители – заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по использованию и охране земель;

в) специалисты структурного подразделения Федеральной службы земельного кадастра России, ведающего вопросами организации и проведения государственного земельного контроля, - государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель.

Должностные лица и специалисты территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России в субъектах Российской Федерации, осуществляющие государственный земельный контроль по должности одновременно являются:

а) руководители указанных органов – главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

б) заместители руководителей указанных органов, начальники структурных подразделений, ведающих вопросами государственного земельного контроля и их заместители – заместителями главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

в) специалисты указанных органов, ведающие вопросами государственного земельного контроля - государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель.

В случае отсутствия территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России в городах и районах главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель и их заместителями являются начальники структурных подразделений территориальных органов Службы в субъектах Российской Федерации, ведающих вопросами государственного земельного контроля в соответствующих городах и районах, а государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель – специалисты соответствующих органов, ведающие вопросами государственного земельного контроля.

Функциональные обязанности и права должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль, устанавливаются руководителем Федеральной службы земельного кадастра России.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:

а) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

е) использованием земель по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль:

а) совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами (в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий):

за соблюдением установленного порядка использования и охраны земель;

за использованием земель по целевому назначению;

за выполнением природоохранных требований при отводе земель;

за соблюдением порядка занятия земельных участков;

за предоставлением достоверных сведений об изменении и состоянии земель;

за выявлением обязательств по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

за выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

за выполнением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

за соблюдением установленного порядка изъятия и перевода лесных земель в нелесные земли;

б) совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (в отношении земель сельскохозяйственного назначения):

за выполнением (в соответствии с Федеральным законом “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”) мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения согласно утвержденным в установленном порядке правилам и предписаниям;

за использованием земель по целевому назначению;

за выполнением мероприятий, направленных на предотвращение порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами;

за состоянием и использованием мелиорированных земель;

в) совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу – за обеспечением организации использования и охраны земель в городских и сельских поселениях.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся:

для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

в случае обнаружения государственным инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”.

Федеральная служба земельного кадастра России разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно-методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.

Порядок взаимодействия Федеральной службы земельного кадастра России с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления государственного земельного контроля, предусматривающий, в частности, совместное планирование и проведение проверок, ведение учета и обмен соответствующей информацией, определяется указанными органами.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право:

а)посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);

б) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;

в) составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собеседников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

г) составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

д) безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления государственного земельного контроля;

е) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;

ж) носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации, городов, районов и их заместители, помимо выше указанных, имеют также следующие права:

а) рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, и вносить предупреждения о допущенных земельных правонарушениях по форме согласно приложению с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков;

б) выдавать предписания о приостановлении промышленного. гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся с нарушением права юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения;

в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

г) направлять в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

д) вносить в установленном порядке предложения о проведении актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие с земельным законодательством.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.

Если оценить в целом систему земельного контроля в стране, то можно сделать вывод, что она еще недостаточно эффективна и несовершенна.

Сегодня при действующей системе органов земельного контроля нельзя соблюсти главное правило в их деятельности – это их независимость.

Поэтому в действующем Земельном кодексе установлено, что государственный контроль осуществляется не только за соблюдением требований охраны и использования земель, но и объектом проверок, наряду с земельным законодательством, будет соблюдение также лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, градостроительного, гражданского, административного и иного законодательства, содержащего нормы земельного права.

Норма контроля за соблюдением требований охраны и использования земель включает организационные, технические, технологические и иные обязательные мероприятия по организации использования земель и их охраны, которые установлены федеральными и местными программами, землеустроительной, градостроительной и другой проектной и технологической документацией в целях предотвращения негативного воздействия на землю и сохранения жизни и здоровья человека.

Охрана земель предусматривает две основные цели:

Первая –профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и приемами, предотвращающими негативные воздействия. И вторая –обеспечение восстановления и улучшения земель, уже подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности. Законодательно закреплены особенности использования и охраны земель и в районах Крайнего Севера. Это очень важно, так как экологическое состояние российской земли крайне неудовлетворительное. По данным государственного земельного кадастра, почти треть сельскохозяйственных угодий подвержена водной и ветровой эрозии почв, восьмая их часть переувлажнена и заболочена, пятую их часть занимают засоленные, солонцеватые и земли с солонцовыми почвами. В 35 субъектах Российской Федерации идут процессы опустынивания земель. На огромных территориях, включая городские и промышленные земли, происходит загрязнение и захламление земель химическими и другими веществами, а также отходами производства и потребления. Активизируются селевые, карстовые, оползневые процессы.

Анализ работы за последние десять лет органов по управлению земельными ресурсами свидетельствует о том, что в период с 1992 по 1996 г. показатели, характеризующие деятельность по государственному земельному контролю (количество проведенных проверок и устраненных нарушений, виновных лиц, привлеченных к ответственности и др.), возросли в несколько раз. Однако начиная с 1997 г. наступила стабилизация, а в некоторых регионах наметилась тенденция снижения эффективности работы по земельному контролю.

Это вызвано, во-первых, сокращением численности, недостаточным материально- техническим обеспечением и финансированием органов по управлению земельными ресурсами; во-вторых, несовершенством нормативной правовой базы, регулирующей указанную деятельность.

За последние годы в целом по стране земельными органами ежегодно проводится более 320 тысяч проверок, в ходе которых выявляется около 200 тысяч нарушений в использовании земли, из которых более половины связано с самовольным занятием земельных участков, нерациональным использованием сельскохозяйственных угодий и невыполнением мероприятий по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв, захламлением и загрязнением земель. Привлекается к ответственности ежегодно около 30 тысяч граждан и более 25 тысяч юридических и должностных лиц.

Только в 2001 году сумма наложенных штрафов составила около 150 млн. рублей.

Значительное место в деятельности земельных органов занимает контроль за использованием земель сельскохозяйственного назначения. В ходе целевых проверок в 2001 году выявлено около 11 млн. гектаров неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, в том числе более 8 млн. га пашни.

По результатам проверок около 2 млн. га заброшенной пашни вовлечено в сельскохозяйственный оборот и около 1 млн. га передано в фонд перераспределения или передано в аренду другим землепользователям. По экспертным оценкам ущерб от не использования земель предотвращен на сумму около 1,5 млрд. рублей.

В 2002 г. Федеральной службой земельного кадастра России утверждена Концепция создания автоматизированной системы АС “Госземконтроль”, целями которой являются:

- улучшение организации управления государственного земельного контроля в результате стандартизации процедур в регионах РФ, оперативности их модификации при изменении законодательной базы, а также оперативного обмена данными между органами государственного земельного контроля различного уровня (муниципальное образование, субъект РФ, Российская Федерация);

- повышение оперативности земельного контроля в результате уменьшения времени обработки соответствующих документов;

- уменьшение времени межведомственного информационного обмена со сторонними организациями (учреждениями юстиции по регистрации прав, налоговые инспекции, органы кадастрового учета и др.);

- повышение эффективности реализации правовых норм в результате использования актуальной и достоверной информации о состоянии земельных ресурсов, устранения ошибок от отсутствия информации или ее недостоверности.

В 2000 году органами Росземкадастра, МПР России и Госстроя России было осуществлено 476,6 тысячи проверок и выявлено 305, 0 тысяч нарушений в сфере земельных отношений.

Наибольшее количество нарушений связано с самовольным занятием земельных участков (20,2%), а также нерациональным использованием сельскохозяйственных угодий и невыполнением мероприятий по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв (18,7%).

Анализ основных показателей госземконтроля, приведенных в таблице 4.2, свидетельствует о сохранении в целом уровня работы, достигнутого в предыдущие годы по борьбе с земельными правонарушениями, и лидирующем положении органов Росземкадастра по данному направлению деятельности.