Государственный мониторинг земель.

В современных условиях информации земельного кадастра не достаточно для принятия управленческих решений в сфере землепользования. Поэтому, помимо данных земельного кадастра, как сведений, отражающих состояние земель, для выявления и изучения различных процессов, которым они подвержены, требуется дополнительная информация из земельно-информационной системы, задачей которой является исследование причин и динамики этих процессов. Государственный мониторинг земель представляет собой такую систему наблюдений за состоянием земель. Целью мониторинга земель является сбор данных, позволяющих обеспечить контроль за их сохранением.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования.

Структурные компоненты системы государственного мониторинга земель соответствуют категориям земельного фонда по целевому назначению: мониторинг земель сельскохозяйственного назначения; мониторинг земель поселений; мониторинг земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности; обороны, безопасности, иного специального назначения; мониторинг земель особо охраняемых территорий и объектов; мониторинг земель лесного фонда; мониторинг земель водного фонда; мониторинг земель запаса.

Задачами государственного мониторинга земель, как указано в ст.67 ЗК РФ, являются:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стационарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ).

Для различных оценок состояния отдельных категорий земель используются данные и материалы специализированных мониторингов отдельных компонентов окружающей среды, проводимых в рамках государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ).

Государственный мониторинг земель является многофункциональной подсистемой, находящейся в сложном взаимодействии с другими подсистемами ЕГСЭМ.

В системе государственного мониторинга земель выделяются следующие его подсистемы:

а) мониторинг правового режима земель – наблюдения за изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков;

б) мониторинг использования земель – наблюдения за динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений;

в) мониторинг качества земель – наблюдения за изменением плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиоративного состояния земель, экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы;

г) мониторинг экономического состояния земель – наблюдения за изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы.

Для реализации этих задач мониторинг должен осуществляться поэтапно и предусматривать: проведение систематических аэрокосмических и наземных съемок; инвентаризацию и анализ фондовых материалов; выбор и создание системы полигонов, ключевых участков и маршрутов наблюдений; организацию базовых, периодических и оперативных наблюдений. Систематизация и обработка результатов этих этапов должны быть положены в основу прогноза изменений состояния и использования земель.

По результатам оценки состояния и использования земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации, сопровождающиеся тематическими картами, диаграммами, таблицами, характеризующими динамику и направления развития изменений состояния и использования земель.

Следующий этап ведения государственного мониторинга земель связан с реализацией методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации. Основной задачей этого этапа являются организация оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.

Состав информационных ресурсов системы государственного мониторинга земель, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах, регулируются Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. “Об информации, информатизации и защите информации”, иными нормативными и правовыми документами, принятыми в его развитие. Информационные ресурсы системы государственного мониторинга земель являются официальными и используются при регистрации права собственности на землю, ведении государственного земельного кадастра, проведении землеустройства, земельного контроля, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации и эффективному использованию земельных ресурсов, выводу их из оборота, консервации и восстановлению деградированных и нарушенных земель, реабилитации загрязненных и санации биологически зараженных земель, определении штрафных санкций за нарушение правовых норм землепользования, деградацию, загрязнение и биологическое заражение земель.

Информация, включаемая в базу данных государственного мониторинга земель, подлежит обязательному документированию является открытой и общедоступной, за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Порядок предоставления документированной информации органам государственной исполнительной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам определяется Правительством РФ.

Документированная информация мониторинга земель в установленном порядке вносится в государственный земельный кадастр.

В зависимости от целей наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

Федеральный мониторинг земель ведется в пределах Государственной границы РФ; при этом обеспечиваются необходимые наблюдения за состоянием и использованием земель федеральной собственности, территорий регионов с критическим экологическим состоянием земель, значимым для национальной безопасности страны.

Региональный мониторинг земель осуществляется в пределах административных границ субъектов Российской Федерации, на территориях других административно-территориальных образований, значимых для субъектов Российской Федерации.

Локальный мониторинг земель проводится в границах административных районов, населенных пунктов, отдельных землепользований, территориальных зон, земельных участков с целью регулировать землепользование и земельные отношения.

Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы разрабатывают и реализуют федеральные, региональные и местные целевые программы государственного мониторинга земель.

Органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации региональных программ, разрабатывают и реализуют муниципальные программы и мероприятия мониторинга земель. Кроме того, специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы участвуют в разработке и реализации иных государственных программ, планов, мероприятий, проектов, договоров и соглашений по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель.

Согласно Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001г. организацию и осуществление мониторинга ведут органы названной службы. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы: Минприроды РФ, Минсельхоза РФ, Федеральной гидрометеорологической службы, Госстроя РФ, соответствующие органы субъектов РФ.

В соответствии с Законом о мелиорации земель мониторинг мелиорированных земель, формируемый в виде систематических наблюдений за состоянием мелиорированных земель по их гидротехническим, техническим и иным объектам недвижимости должен содержать сведения об экономических характеристиках земельных участков, особенно кадастровой стоимости объектов государственного кадастрового учета, в т.ч. земельных участков.

Федеральным законом “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельхозназначения” мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающий проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и токсикологических обследований, также отнесен к государственному мониторингу земель.

Росземкадастр координирует работы, выполняемые другими министерствами и ведомствами, связанные с получением данных и сведений о негативных процессах и явлениях, влияющих на состояние и использование земель.

Государственный мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, стандартных форматов данных нормативно-технической базы, систем координат, утвержденных Правительством РФ в установленном порядке.

Росземкадастр также анализирует материалы государственного мониторинга земель, другие данные и сведения, полученные от территориальных органов, и ежегодно представляет в Правительство РФ Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации. Данные об особо опасных процессах и явлениях доводятся до сведения Правительства РФ незамедлительно.

Территориальные органы Росземкадастра по результатам ведения мониторинга земель предоставляют ему и в органы государственной власти субъектов Российской Федерации региональные доклады о состоянии земель, а при выявлении особо опасных процессов – оперативной сводки. Эти доклады доводятся до органов управления с соответствующими предложениями по предотвращению и устранению негативных процессов на земле, используются также для ведения земельного кадастра и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель.

Юридические и физические лица, связанные с производственной и иной деятельностью, включая проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, а также использование земель и восстановление их состояния способами и методами, исключающими ими негативные воздействия на земли, (уничтожение почвенного покрова, деградация и нарушение земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником, мелколесьем и сорными растениями, загрязнение земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами и другими токсичными и вредными веществами, захламление земель отходами производства и потребления и иные негативные процессы), обязаны: участвовать в разработке и реализации мероприятий по мониторингу земель; вносить в соответствующие государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предложения о финансировании работ по оценке и прогнозу изменений состояния и использования земель.

Кроме того, собственники, постоянные и временные пользователи земли (арендаторы), независимо от ведомственной подчиненности, обязаны изучать и учитывать находящиеся в их владении земельные участки, знать их природные и хозяйственные свойства, особенности правового режима, обладать документами, подтверждающими их права на землю и обязанности, а также права на пользование чужими участками (сервитуты). Владельцы гидротехнических сооружений и каналов (оросительных сетей), размещенных в пределах обслуживаемых земельных угодий, обязаны вести наблюдение за их сохранностью и за исполнением требований режима охранных и защитных зон при этих сооружениях.

Пользователи земель обязаны также регулярно отчитываться о наличии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами соответствующих субъектов РФ. Независимо от этого они обязаны предоставить внеочередную информацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно отражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажением информации виновные несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Мониторинг земель осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и средств специальных денежных фондов.

Средства федерального бюджета расходуются на реализацию федеральных и крупных целевых региональных программ по мониторингу земель и охране почв, бюджетов субъектов Федерации – на реализацию аналогичных региональных программ.

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых управленческих решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану.

Мониторинг осуществляется, исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производится с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);

б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период – раз в 3 года и более);

в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).

Федеральная служба земельного кадастра России, ее территориальные органы и организации осуществляют мониторинг с использованием автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геолого-разведочными, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) являются сведениями для органов земельного кадастра и для принятия решений органами контроля в области использования и охраны земель.

Работы по мониторингу земель были начаты и проводятся в соответствии с Государственной программой мониторинга земель Российской Федерации на 1993-1995 гг., утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1993 года и разработанной в развитие постановления Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. “О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР” и постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года “О мониторинге земель”.

На основании этих постановлений был издан ряд приказов Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (с мая 2000 года – Росземкадастр) по организации ведения мониторинга земель с утвержденным перечнем основных мероприятий, рекомендуемых для региональных программ, в связи с чем в большинстве субъектов Российской Федерации были разработаны и приняты свои программы проведения мониторинга земель.

Ведение государственного мониторинга земель связано с реализацией методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации. Основной задачей этого этапа является организация оперативного предупреждения органов управления контроля за состоянием и использованием земель о негативных изменениях в состоянии и использовании земель.

При осуществлении базового мониторинга, фиксирующего исходное современное состояние и использование земель, специалистами Росземкадастра составлена карта экологического районирования земель России в масштабе 1: 8 000 000.

На территории субъектов Российской Федерации периодически ведется инвентаризация земель и проводятся выборочные обследования результаты, которых позволяют отметить тенденцию к ухудшению состояния и использования земель.

По результатам анализа данных государственной отчетности установлено, что за последние 10 лет отмечены существенные изменения площадей земель сельскохозяйственного назначения, запаса и лесного фонда.

Качество земель продолжает ухудшаться, возрастает негативное воздействие на земли, приводящие к интенсивному проявлению процессов деградации и загрязнения земель, к снижению их продуктивности и нарушению экологического состояния.

На территории большинства субъектов Российской Федерации из-за крайне недостаточного финансирования работ по мониторингу земель или полного отсутствия финансирования практически не изучались динамика и интенсивность проявления таких опасных процессов, как эрозия почв, подтопление земель, опустынивание, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и ряд других негативных процессов.

В отдельных субъектах Российской Федерации, где органы власти придают важное значение мониторингу земель при управлении земельными ресурсами, регулировании имущественных отношений, решении социальных, экономических и иных задач, связанных с использованием и охраной земель, минимизацией ущерба от деградации и загрязнения земель, проведены определенные работы по мониторингу земель. Так, в Краснодарском крае продолжались работы в соответствии с “Программой мониторинга земель Краснодарского края на 1996-2000 гг.” Осуществлялись наблюдения за водно-физическими свойствами черноземов, орошаемых на местном стоке; за агрохимическими и химическими свойствами почв, занятых посевами риса, за процессами слитизации и другими показателями качества земель. Разработаны практические рекомендации по химической мелиорации почв. В Ставропольском крае в 2000 году продолжены наблюдения за процессами подтопления земель, динамикой уровней и минерализацией первого водоносного горизонта и засоления пород зоны аэрации на восьми ключевых участках, организованных в 1996 году. В Хабаровском крае в 2000 году проводилась корректировка почвенного обследования двух хозяйств (ГСП “Лермонтовское” Бикинского района и ГСП “Горьковское” Хабаровского района). Отмечено снижение содержания гумуса в почвах по сравнению с предыдущим обследованием.

В Астраханской области создана система полигонов и ключевых участков: “Дельта”, “Черные земли”, “Степной- I”, “Степной-II”, “Дефляция”, “Волго-Ахтубинская пойма”, “Солевой”, “Волга”, на которых продолжались работы по мониторингу земель.

В Кировской области проведен мониторинг земель Кировочепецкого района по отдельным показателям, характеризующим качество земель.

В областях Центрально-Черноземного района велись наблюдения за эрозионными процессами, переувлажнением почв, их дегумификацией и другими процессами, связанными с истощительным использованием земель, снижением уровней грунтовых и подземных вод вследствие добычи полезных ископаемых открытым способом, загрязнением и захламлением земель и т.д.

На территории этого района ведутся постоянные наблюдения за состоянием земель на полигонах: “КМА”, “Красногвардейский”, “Усмань”, “Бассейн Дона”, “Рамонь”, “Каменная степь”, “Город Воронеж, промзоны и пригородные агломерации”.

В Оренбургской области в 2000 году были проведены плановые, предусмотренные Программой мониторинга, исследовательские работы по определению загрязняющих веществ на реперных участках земель сельскохозяйственного назначения и земель других категорий, за исключением запаса.

В Пензенской области создана сеть из 15 стационарных ключевых участков, расположенных в 14-ти административных районах, велись обследования почв с определением на части территории области содержания остаточных количеств пестицидов, тяжелых металлов, радионуклидов и составлены картографические документы.

В Ростовской области в 2000 году продолжались работы по мониторингу земель на полигонах “Западный”, “Центральный” и “Восточный”.

В Тамбовской области в 2000 году были произведены исследования переувлажненных сельскохозяйственных угодий.

В Челябинской области ведутся наблюдения за негативными процессами, которые наиболее характерны для различных природных зон области. Так, отмечаются закисление почв, заболачивание, снижение содержания гумуса, проявление эрозии почв, загрязнение земель отходами производства.

На территории большинства субъектов Российской Федерации из-за крайне недостаточного финансирования работ по мониторингу земель или отсутствия финансирования практически не изучалась динамика и интенсивность проявления таких опасных процессов как эрозия почв, подтопление земель, опустынивание, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и ряд других негативных процессов на землях.

Отсутствие такой информации фактически не позволяет предоставить необходимые достоверные сведения и данные для ведения государственного земельного кадастра, выполнения земельно-оценочных работ с учетом изменений качества земель, осуществлять планирование и реализацию мероприятий по предупреждению и устранению негативных воздействий на землях различных категорий и обеспечить рациональное использование и охрану земель от деградации, разрушения, загрязнения и захламления.

В целях предупреждения и устранения негативных воздействий и процессов на земельные ресурсы, вызванных продолжающимся истощительным и нерациональным использованием земельного фонда России, минимизации разрушения почвенного покрова при разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве и иной хозяйственной деятельности, получения объективной и своевременной информации для ведения государственного земельного кадастра, государственного учета земель, осуществления государственного земельного контроля землеустройства, земельно-оценочных работ, планирования и реализации мероприятий, связанных с воздействием на земли, необходимо дальнейшее совершенствование многоуровневой системы государственного мониторинга земель и обеспечение его функционирования на землях всех категорий.