Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС): цели, объекты и правовое регулирование

Что такое ОВОС: определение и назначение. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) представляет собой комплексную деятельность, направленную на определение характера, степени и масштаба потенциального воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. Данный процесс позволяет выявить ожидаемые экологические, социальные и экономические последствия как на этапе реализации проекта, так и после его завершения. Ключевой задачей ОВОС является выработка эффективных мер по обеспечению рационального природопользования и охране окружающей среды от вредных воздействий в строгом соответствии с требованиями экологического законодательства. Процедура инициируется и проводится заказчиком (инициатором) деятельности на самых ранних стадиях планирования, например, при разработке технико-экономического обоснования (ТЭО).

Основная цель и исторический контекст внедрения ОВОС.Главное назначение оценки воздействия на окружающую среду заключается в обеспечении выполнения заказчиком планируемой деятельности всех установленных экологических норм и требований. Если государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) служит правовым средством контроля на стадии принятия решения, то ОВОС является ключевым превентивным инструментом на этапе его подготовки. Исторически процедура ОВОС была впервые внедрена в природоохранную практику США, а затем и других экономически развитых государств в 70-е годы XX века для преодоления нарастающего экологического кризиса. В Российской Федерации данная практика стала применяться значительно позже – лишь в начале 90-х годов.

Правовые основы и цели проведения ОВОС в РФ.Цели ОВОС в России определены Положением об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г. Согласно этому документу, оценка организуется для выявления и принятия необходимых мер по предупреждению неприемлемых для общества экологических, социальных и экономических последствий хозяйственной деятельности. С правовой точки зрения, главным критерием обоснованности и адекватности предлагаемых мер является их соответствие требованиям российского экологического законодательства. Это подразумевает возможность соблюдения нормативов качества окружающей среды, правового режима особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и иных регламентов.

Объекты обязательной оценки воздействия на окружающую среду. ОВОС является трудоемкой и дорогостоящей процедурой, поэтому проводится выборочно. Перечень объектов, подлежащих обязательной оценке, закреплен в Приложении к упомянутому Положению. В этот перечень входят 33 вида потенциально опасной деятельности, такие как предприятия по добыче нефти и газа, тепловые электростанции (ТЭС), объекты химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, метрополитены и магистральные трубопроводы. Важно отметить, что для некоторых объектов критерием обязательности проведения ОВОС является их проектная мощность, например, установки для производства чугуна и стали мощностью более 1 млн тонн в год или нефтехранилища объемом от 50 тыс. куб. метров.

Проблемы и неоднозначности в современном регулировании ОВОС.Действующий перечень объектов требует постоянной корректировки и уточнения, так как содержит ряд расплывчатых формулировок, таких как «крупные производства» или «крупные установки», что создает правовую неопределенность. Например, склад для хранения высокотоксичных веществ объемом менее 50 тыс. куб. метров может представлять значительную экологическую опасность, но формально не подпадать под обязательную ОВОС. Для объектов, не включенных в перечень, решение о необходимости проведения оценки принимают органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды России. Однако процедура получения ими первичной информации о планируемой деятельности в Положении не регламентирована, что является существенным правовым пробелом.

Пути совершенствования процедуры принятия решений.Возникает закономерный вопрос о целесообразности привлечения органов общей компетенции для решения сугубо профессиональных задач. Более логичным представляется наделение специализированных органов, таких как Госкомэкология (или его правопреемник), правом самостоятельно принимать решения о необходимости проведения ОВОС для объектов, не входящих в утвержденный перечень, но потенциально опасных. Это соответствовало бы их компетенции в области проведения государственной экологической экспертизы и общей ответственности за улучшение качества окружающей среды. Таким образом, совершенствование нормативной базы ОВОС должно быть направлено на устранение декларативности и повышение конкретики правовых предписаний.

Содержание и основные этапы проведения ОВОС по Положению

Общие требования к содержанию ОВОС. Содержание деятельности по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) регламентировано Положением об ОВОС. Данный нормативный документ устанавливает исчерпывающий перечень элементов, подлежащих обязательному анализу в процессе проведения оценки. В этот перечень входят цели реализации проекта, рассмотрение всех разумных альтернатив его осуществления и детальная характеристика предложений в контексте сложившейся экологической ситуации. Кроме того, необходимы достоверные сведения о состоянии окружающей среды на территории планируемой деятельности, прогноз возможных последствий, план мер по их предотвращению и предложения по программе экологического мониторинга.

Критическая важность исходных данных о состоянии окружающей среды.Фундаментом для проведения достоверной ОВОС являются точные данные о состоянии окружающей среды в районе размещения объекта. Если в районе предполагаемого строительства, например, экологически опасного предприятия, уже фиксируется превышение нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ, размещение нового источника загрязнения становится крайне проблематичным. При обосновании размещения объекта необходимо учитывать не только антропогенную нагрузку, но и физические характеристики местности, такие как сейсмическая опасность или лавиноопасность. К сожалению, российское законодательство пока содержит недостаточно конкретных экологических требований к размещению опасных объектов.

Задача заказчика и проблема обоснования размещения объектов.В рамках проведения ОВОС на заказчика намечаемой деятельности возлагается ключевая задача – обосновать выбор конкретного места размещения объекта. Это обоснование должно базироваться не только на экономической эффективности, но и на принципе минимизации экологических издержек. Вопрос размещения экологически опасных объектов исторически является одной из самых сложных проблем в природоохранной практике России. Ярким примером служит решение о строительстве скоростной железнодорожной магистрали Москва – Санкт-Петербург, трасса которой по одному из вариантов должна была пересекать территорию Валдайского национального парка и нескольких государственных природных заказников.

Анализ альтернатив, включая нулевой вариант.Согласно Положению об ОВОС, заказчик обязан рассмотреть все разумные альтернативы для достижения целей планируемой деятельности. В контексте совершенствования правого регулирования крайне важным представляется дополнение этого перечня альтернативой полного отказа от реализации проекта, так называемым «нулевым вариантом». Экономическая целесообразность строительства нового завода или дороги должна быть всесторонне оценена. Нередко цели проекта могут быть достигнуты путем модернизации или реконструкции существующих мощностей, как это предлагалось в альтернативном решении Коллегии Министерства путей сообщения по реконструкции Октябрьской железной дороги.

Результаты и выводы по итогам проведения ОВОС.Ключевым результатом проведения оценки воздействия на окружающую среду является формулирование заказчиком вывода о допустимости воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Согласно пункту 1.5 Положения об ОВОС, все проектные решения, содержащиеся в обосновывающей документации, должны быть разработаны с учетом всех возможных последствий. Предметом выводов заказчика является оценка того, насколько предлагаемые меры по предотвращению негативных последствий соответствуют требованиям экологического законодательства и гарантируют их соблюдение. Именно этот вывод определяет дальнейшую судьбу проекта и его экологическую безопасность.

Сведения об авторах и источниках:

Автор: Бринчук М.М.

Источник: Экологическое право (право окружающей среды)

Публикации предназначен для широкого круга специалистов, чья профессиональная деятельность связана с экологическим правом, управлением природными ресурсами и защитой экологических прав (студенты, преподаватели, юристы, государственные служащие), а также для всех, кто интересуется данной сферой.