Перспективное целеполагание в управлении развитием таможенных органов

Основополагающим и объединяющим принципом управления любой организацией является принцип постановки целеи. Использование в управлении развитием таможенных органов программно-целевых методов требует тщательного внимания к проблеме целеполагания, так как от того, насколько качественно определены цели развития,зависят и успех достижения каждой из степень развития таможенных органов в целом.

Вопрос о методах целеполагания, построении системы целей, скоординированных между собой, подкрепленных ресурсами реализации, является одним из основополагающих не только в применении программно-целевых методов, но и в целом и практике управления. В целеполагании всегда существует задача - свести множество возникающих целей до минимума, из минимума выбрать главную, приоритетную, при этом исключить из множества целей те, что выступают как средство достижения других целей, а также те, которые не влияют на выбор альтернатив.

Методика формирования сбалансированной системы показателеи позволяет решить вышеуказанные задачи, так как построение ССП начинается с разработки миссии, ценностей, видения и стратегии, т.е. в основе всего процесса разработки лежит следовательное определение целей, начиная от абстрактной стремления (миссии) и заканчивая конкретными целями по каждой составляющей системы, на основании которых разрабатьываются показатели деятельности. Таким образом, концепция сбалансированной системы показателей не ограничивается созданием и упорядочиванием показателей, она является механизмом, на основе которого можно управлять развитием организации посред­ством четкого формирования целей развития, определения их вза­имозависимости и степени достижения.

Первым этапом процесса разработки сбалансированной си­стемы показателей является формулирование или подтверждение миссии, ценностей, видения и стратегии. Реализация данного этапа требует учета специфики таможенных органов как иерархичной структуры, подчиненной Правительству РФ и функционирующей, исходя из направлений, устанавливаемых последним. В связи с этим возникает вопрос о том, кто формулирует базовые понятия, на которых в дальнейшем строится вся система управление. На наш взгляд, разработка данного этапа все же остается за деральной таможенной службой, которая, ориентируясь на опрделенные Правительством направления, должна вырабатыть как цель-стремление (миссию), так и пути достижения поставленых задач (стратегию) и затем претворять выбранную стратегию в жизнь. Следует, однако, заметить, что цели могут формироваться, а затем оцениваться с двух позиций: первая предусматривает такие цели, в которых акцентируется внимание на значении таможенных органов в развитии народного хозяйства, вторая - на таком функционировании службы, которая бы оптимально справлялась с задачами поставленными вышестоящими структурами. В идеале цели этих двух позиций должны совпадать, так как Првительство должно определять цели развития таможенной службы исходя из целей развития народного хозяйства. В настоящее время не всегда соблюдается такое соотношение, поэтому в данной работе предлагается методика целеполагания, основанная на приоритетах развития таможенных органов, утверждаемых Правительством, однако инициатором этих приоритетов служат непосредственно таможенные органы, которые при разработке стратегических целей долж­ны исходить из потребностей общества.

В данной работе не будут подробно рассматриваться сущность, значение и порядок разработки миссии и стратегии, так как этот вопрос может служить предметом отдельного исследования, одна­ко для раскрытия методики построения системы целей таможен­ных органов будет предложен один из вариантов, основанный на анализе как направлений развития таможенных органов России, так и опыта в области стратегического управления таможенных служб зарубежных стран.

В процессе формулировки миссии таможенных органов Рос­сии было установлено, что в настоящее время актуальными явля­ются три направления деятельности[34]:

1) повышение уровня соблюдения таможенного законодатель­на, обеспечения полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов;

2) повышение качества предоставления услуг таможенными органами, снижение издержек участников ВЭД и государства, связанных с таможенным оформлением и контролем;

3) повышение эффективности работы таможенных органов по выявлению и пресечению контрабанды.

В то же время изучение миссий таможенных служб зарубежных стран показало разнонаправленность в декларируемых приоритетах. Так, в Эстонии таможенная служба рассматривается как фактор, влияющий на уровень конкурентоспособности страны, в Канаде приоритет отдается совершенствованию информационного обеспечения, в Австралии к основным целям деятельности отнесены: предотвращение незаконного пересечения границы, увеличение доходов бюджета и обеспечение статистической информации о торговле.

Принимая во внимание приоритеты в деятельности таможенных органов России и учитывая направления развития таможенных служб зарубежных стран, предлагается следующая формулировка миссии таможенных органов РФ: «Справедливое и эффективное администрирование системы таможенного контроля, максимальное облегчение исполнения обязанностей физический лицами и организациями». В данной миссии в справедливом и эффективном администрировании выражаются первое и третье вышеуказанные направления деятельности, а стремление облегчить исполнение обязанностей физическими лицами и организациями отражает деятельность по повышению качества предоставления услуг таможенными органами. В то же время в данной миссии яс­но показано, что таможенные органы в России не определяют по­литику в области внешнеторговой деятельности, а являются лишь исполняющим органом, т.е. администрирующим систему таможенного контроля. Такая формулировка миссии носит исключи­тельно управленческий характер, показывая всем сотрудникам таможенных органов, для чего необходим их труд и к чему следует стремиться в их деятельности, а всем участникам ВЭД – что функционирование таможенных органов является лишь воплощенисм существующей политики, но в целом направлено на облегчение выполнения таможенных формальностей добросовест участниками.

Помимо миссии, необходимо определить ценности – вечные принципы, которыми руководствуется организация. Они отражают глубокие убеждения, разделяемые сотрудниками организации и проявляющиеся в их повседневном поведении. На наш взгляд, базой для формирования ценностей могут служить «Общие принцы служебного поведения государственных служащих»[35], представляющие собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

После определения миссии и ценностей или же одновременно с этим процессом формулируется видение. Декларация о видении представляет собой словесную картину того, какой организация хочет стать в будущем - через пять, десять или пятнадцать лет;

она должна как можно конкретнее описывать картину желаемого состояния организации, а также являться основой для формулирования стратегий и целей. Необходимо отметить, что зачастую видение зависит от амбиций руководителей организации, так, на­пример, Л.А. Лозбенко считает, что «российская таможня войдет в пятерку лучших таможенных служб мира»[36]. Вариантами видения могут являться следующие: «администрирование, предполагаю­щее его высокую эффективность при внешней простоте и быстро­те оформления пассажиров, товаров и транспорта»[37] или же «соз­дание цивилизованных условий для работы и развития бизнеса, защиты отечественного производителя, повышения качества тамо­женного администрирования, борьбы с коррупцией»[38].

Завершающей стадией первого этапа является разработка или подтверждение стратегии. Стратегия представляет собой концептуальный элемент науки управления. В литературе даются разнообразные, порой прямо противоположные определения стратегии. Наиболее последовательно понятия стратегии и принципов ее формирования представлены Г. Минцбергом, Б. Альтрендом, Дж. Лэмпэлом[39], которые предлагают рассматривать стратегию как план, принцип поведения, позицию, перспективы, прием.

Более распространенным определением понятия «стратегия» является определение, сформулированное И. Ансоффом[40]: «стратегия набор правил и приемов, с помощью которых достигаются основополагающие цели развития той или иной системы».

Стратегия является необходимым элементом для эффективной сбалансированной системы показателей. При разработке системы без стратегии она будет представлять собой набор финансовых и нефинансовых индикаторов, охватывающих все четыре составляющих. При этом, однако, не будет общей связи или темы, пре­вращающей систему показателей в единое целое. Стратегия яв­ляется связующей нитью между отдельными элементами ССП и объединяет составляющие клиентов, процессов, персонала и финансов в одно целое.

Согласно концепции развития таможенной службы основными перспективами ее развития, а следовательно, ее стратегией, являются следующие:

- повышение качества таможенного регулирования, способствующее созданию условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, поступлений доходов в федеральный бюджет, защиты отечественных товаропроизводителей, охраны объектов интеллектуальной собственности, и максимальное содеиствие внешнеторговой деятельности;

-совершенствование таможенного администрирования, в том числе развитие системы управления рисками на основе осуществления таможенных процедур в соответствии с междунароными стандартами, основанными на последних достижениях в области информационных и управленческих технологий;

Укрепление взаимодействия с российскими, зарубежными и международными органами и организациями в борьбе с терроризмом,контрабандой оружия, наркотиков и контрафактной продукции, а также при обеспечении экономической, экологической и радиациоиной безопасности[41].

Сформулировав миссию, видение и стратегию, необходимо переходить к выбору составляющих. В целом выбор должен быть основан на том, что необходимо для описания стратегии. Для первоначальной веосии ССП можно остановиться на классическом

варианте состоящем из четырех направлении: клиенты, финансы, процессы, обучение и развитие.

Следующим шагом, в котором в наибольшей степени находит свое проявление процесс целеполагания, является формирование стратегической карты. Стратегия подразумевает движение органи­зации от ее нынешней позиции к желаемому, но неопределенному будущему состоянию. Поскольку это будущее пока остается неиз­вестным для организации, путь к нему состоит из последователь­ности взаимосвязанных гипотез. Карта стратегии определяет эти причинно-следственные связи, благодаря чему они становятся яв­но выраженными и подходящими для осуществления контроля.

Карта стратегии - это диаграмма или рисунок, описывающий стратегию в виде набора стратегических целей и причинно-следственньтх связей между ними[42]. В карте стратегии

находят свое отражение цели, которые являются связующим звеном между стратегией, состоящей из общих приоритетов, и покателями, представляющими собой критерии, определяющие степень достижения последних.

Карта стратегии состоит из целей, сформулированных по четырем ранее выбранным составляющими сбалансированной системы показателей. На рис 13 представлен вариант карты стратегии таможенных органов. Как видно из рис. 13, эта карта состоит из 12 целей, взаимосвязанных друг с другом, и выполнение целей нижестоящего уровня ведет к достижению целей вышестоящего уровня. Также все цели подобраны и составлены таким оброзом, чтобы их достижение в конечном итоге вело к достижению мисии.

На нижнем уровне находится составляющая «Обучение и рост, персонала», которая является основой всей стратегической картой, так как именно от умения и желания сотрудников работать зависит успешное функционирование всей системы. В соответствии с названием блока формулируются цели. В данном варианте «развитие необходимых навыков и сфер компетенции персонала и «создание позитивной рабочей атмосферы».

На следующем уровне находится блок «Внутренние процессы», в котором находят отражение цели по всем рабочим процессам, связанным с функционированием таможенных органов. Последовательность «Обучение и рост персонала» - «Внутренние процессы» представляется вполне логичной, потому как все полученные знания и навыки сотрудники применяют непосредственно при реализации своих функций.

Базовой целью блока «Внутренние процессы» является Внедрение и использование информационных технологий и использование информационных технологий и совершенствование информационно-технического обеспечения в таможенных органов. Достижение данной цели в совокупности с достижением целей блока «Обучение и рост персонала» к повышению эффективности функционирования системы управления рисками, развитию международного сотрудничества и, как следствие, снижению количества таможенных правонарушений⁶¹ и сокращению времени таможенного оформления и таможенного контроля. В данном блоке также нашел отражение процесс распределения ресурсов, необходимых для обеспечения функциония таможенных органов.

Цели, сформулированные по каждому процессу, отрражают те или иные задачи стратегии. Соотношение целей блока Внутренние процессы» и стратегических перспектив развития таможенных органов отражено в табл. 5.