Очерк 9. Иммиграционная политика Евросоюза

Начавшиеся в Европе после второй мировой интеграционные процессы в настоящее время интенсифицируются. К концу ХХ в. они привели к созданию особого межгосударственного образования - Европейского Союза (ЕС) с единым экономическим пространством и единым гражданством, очертив, таким образом, внешние границы европейского сообщества. Создание Евросоюза разделило направления иммиграционной политики на две ветви: регулирование иммиграции внутри Евросоюза и регулирование иммиграции между странами Евросоюза и гражданами третьих стран[83].

Создававшийся как экономическое объединение, Евросоюз в последнее время действует и как единый политический актор. В сфере иммиграционной политики, часть правовых и организационных вопросов были переданы специальным межправительственным органам.

Правовом фундаментом являются различного рода международные договоры, хартии, конвенции, подписанные европейскими странами. Это Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г, Протокол № 4 от 16 сентября 1963 г. к Европейской конвенции о защите правах человека и основных свобод 1950 г. [84]. В частности ст. 13 Всеобщей декларации прав человека определяет: «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну». Следствием этого явилась обязанность государства обеспечивать это право на свободу перемещений не только для своих граждан, но и для иностранных граждан и лиц без гражданства[85]. Следует правда оговориться и отметить, что в п. 2 ст. 2 Протокола № 4 закреплено право каждого человека покидать любую страну, а не въезжать в любую страну (за исключением права каждого человека на въезд в страну, гражданином которой он является)[86].

Кроме того, на иммиграционную картину Европы повлияли гуманитарные аспекты, в частности вопросы приёма беженцев. Страны континента с самого начала активно участвовали в создании международно-правового механизма их защиты. Национальные иммиграционные законодательства европейских стран базируются и на единых принципах в этой сфере, закреплённых в таких межгосударственных актах, как Шенгенское соглашение, Маастрихтское и Амстердамское соглашения.

Так, принципы сотрудничества стран участниц ЕС в области иммиграционной политики были изложены в Маастрихтском соглашение 1992 г., которое определило принципы расширения сотрудничества между государствами – членами Европейского союза в области иммиграции и безопасности. В частности принципы иммиграционной политики и контроля над внешними границами ЕС изложены в разделе «Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции». Согласно этому разделу большинство вопросов, такие как процедуры выдачи виз, условия натурализации, внутренняя иммиграционная политика, оставлены в национальной компетенции.

Следующим важным шагом было Шенгенское соглашение между шестью европейскими странами, которое выполняется с 26 марта 1995 г. Оно предусматривает, что входящие в него государства упраздняют всякий пограничный контроль на границах друг с другом. Государства-члены соглашения не осуществляют постоянный пограничный контроль на границах с другими государствами-членами. Граждане стран участниц Шенгенского соглашения имеют особый иммиграционный статус по сравнению с гражданами третьих стран. Таким образом, пограничный контроль над потоками мигрантов организован на внешней границе Шенгенской территории со странами, не входящими в это соглашение. Амстердамское соглашение 1997 г. предусматривает выработку единой политики в отношении иммиграции, которая теперь входит в компетенцию Европейского экономического сообщества. В развитии этих принципов, в июле 2001 г. были приняты заявления Комиссии Европейского Союза «О новых методах координации общей иммиграционной политики и предоставления политического убежища» и «О борьбе с нелегальной иммиграцией».

На Брюссельском заседании Европейского Совета 4 ноября 2004 г. была принята Гаагская программа по стратегии ЕС в области правового регулирования миграционной политики. Следует также отметить, что после того как в 2004 году ЕС пополнился десятью новыми членами из Восточной Европы, полностью границы для трудовых мигрантов из этих стран открыли только Ирландия, Великобритания и Швеция. В других странах были либо введены квоты, либо въезд трудовым мигрантам был запрещен полностью. Впрочем со временем некоторые страны либерализовали свое законодательство: границы для рабочих из Восточной Европы уже открыли Греция, Италия, Португалия, Испания, Финляндия, а о готовности сделать это заявили Бельгия, Дания, Франция, Люксембург и Голландия. Австрия и Германия, напротив, объявили, что сохраняют временные ограничения для мигрантов из стран - новичков ЕС.[87]

Массовый приток иностранцев, в основном из афро-азиатских государств с иной культурой, укладом, религией, образом мышления, образованием, обострил, прежде всего, социальные проблемы европейских обществ, поставил под угрозу национально-культурное своеобразие европейцев, а в последнее время в связи с ростом исламского экстремизма и терроризма – и безопасность государств[88]. Практически во всех европейских странах идеи синтеза и многообразия культур сегодня сменились стремлением к «жесткой интеграции» мигрантов в европейское общество на условиях компромисса: с соблюдением их гражданских прав в том объеме, в котором они не вступают в противоречие с национальными интересами и культурными традициями европейских государств.

Впоследствии, однако, гуманитарная направленность приёма беженцев во многом потеряла своё значение и стала лишь одним из способов иммигрировать в Европу, доступом к социальным пособиям и такому социальному обеспечению, которого иммигранты не имел у себя на родине. Более того, вопросы приёма беженцев стали одной из острейших проблем ЕС.

В настоящее время одним из наиболее проблемных участков общеевропейской границы считается река Эврос, через которую из Турции переправляют нелегалов (стоимость подобной услуги преступные группировки установили в 300-400 евро с человека). Далее, если у нелегала если у нелегала есть средства, его могут перевезти из Афин до Парижа за 2 тыс. евро. Популярным и более дешёвым считается маршрут через западную часть Балканского полуострова. Проводники и посредники из числа греков албанцев, сербов, марроканцев, доставят клиентов за 2800 евро из Александрополиса до Вены.

Нелегальный канал через Эврос вызывает всё большую тревогу. В 2009 году местная полиция задержала здесь 8 тысяч мигрантов, в 2010 – 47 тыс., в 2011- 55 тыс.. Наиболее многочисленными группами являются пакистанцы, афганцы, бангладешцы, алжирцы и конолезцы. По некоторым оценкам Греция имеет до полумиллиона нелегальных мигрантов. Служащие из общеевропейского пограничного агентства FRONTEX пытаются противостоять этому потоку. Греческая полиция пытается заручиться поддержкой турецких властей, но последние в этом не заитересованны. Турция, которая имеет не самые благожелательные отношения с Евросоюзом, хотела бы сама поскорее избавиться от проблемных транзитов и попустительствует нелегальному бизнесу[89].

Таким образом, нелегалы продолжают быть острой головной болью для Европы. Правда, согласно опросам общественного мнения иммиграционная тема по своей актуальности пока значительно уступает проблемам безработицы, инфляции. Приоритетной ее считают 8% европейцев. Но в то же время она значительно острее стоит для англичан (24%) и жителей Мальты (20%). Ситуация может резко измениться.

«В средствах массовой информации появляются статьи об иждивенчестве иммигрантов. Так , например, некоторые датские издания утверждают, что на выплаты различных пособий иммигрантам-мусульманам в Дании уходит до 40% всех государственных расходов. Удо Ульфкотте, известный немецкий журналист и писатель, открыто говорит, что мигранты в Германии взяли от системы социального обеспечения на один триллион больше, чем вернули. Говоря сегодня об «арабском пробуждении», многие отмечают, что новые волны беженцев в Европу-свидетельство нежелания арабской молодежи участвовать в демократических преобразованиях у себя дома»[90].

Объективно говоря проблема с иммигрантами усугубляется-причем стремительно. Например, если в середине 1990-х гг. иностранцев в Испании было 539 тыс., то в 2003 г.-2,5 млн., из которых 853 тыс. были нелегалы.

«За несколько недель до выборов 2000 г. начались первые инциденты, связанные с ксенофобией, в отношении иммигрантов из Магриба в Эль Эхидо(Альмерия)[91].

Иммиграционная проблема достигает невиданной остроты и в Скандинавских странах,которые казалось бы в силу своих природно-климатических условий не должны были бы быть серьезно затронуты волнами приезжих. В реальности же удельный вес иммигрантов (включая уже родившихся на новой родине от обоих родителей-иммигрантов) в начале 2011 г. составил в Дании, Норвегии и Швеции соответственно 11,5%,12,2% и 19,09% населения. Особенно недальновидно в своей иммиграционной политике поступила Швеция, которая, в отличие от Норвегии и Дании, оставила на усмотрение муниципалитетов и иммигрантов участие в интеграционных программах. «В результате, лишь меньшинство из числа беженцев последовало соответствующим рекомендациям властей». Даже после известной корректировки этой позиции и денежного стимулирования мигрантов им не предписывается размещаться в тех местах, в которые это целесообразно с точки зрения интересов государства. Как следствие «продолжает увеличиваться их концентрация в малоимущих городских районах,…»[92].

Понимая всю деликатность данной проблемы, национальные государства не спешат отказываться от своих суверенных иммиграционных компетенций. Это касается, в частности доступа иностранной рабочей силы на внутринациональный рынок труда, предоставления разрешений на временное или постоянное проживание, тем более гражданства, условий найма рабочей силы. Евросоюз создал единый рынок труда только для своих резидентов, что же касается доступа резидентов третьих стран на этот рынок, режим Евросоюза не более либерален, чем в других промышленно развитых странах.[93]

Серьёзным шагом к унификации стало подписание 6 октября 2008 г. на саммите Европейского совета в Брюсселе Европейского пакта об иммиграции и предоставлении убежища[94]. Его поддержали все 27 стран–членов Евросоюза. Нужно заметить, что принятие пакта – это инициатива Франции, которая председательствовала на тот момент в Евросоюзе. Пакт закрепил ряд политических договоренностей государств ЕС, в частности, по поддержке привлечения высококвалифицированных специалистов из третьих стран, борьбе с нелегальной иммиграцией, усилению мер пограничного контроля и координации политики по предоставлению убежища. В документе однако подтверждён принцип суверенитета в вопросах относительно условий приглашения легальных мигрантов в страну и их предельного количества.

В вопросе борьбы с нелегальной миграцией Пакт предлагает развивать сотрудничество стран-членов в вопросе экстрадиции нелегальных мигрантов, а также заключать соглашения о реадмиссии, как на уровне ЕС, так и на двустороннем уровне с третьими странами. В документе также предусматривается необходимость усилить охрану общих границ, и, в частности, разработать общую систему использования биометрическими данными при выдаче виз до 1 января 2012 г.

В вопросе привлечения высококвалифицированных иммигрантов ЕС также стремится к унификации. В 2008 г. Европарламент одобрил законопроект о «голубых картах» в 2009 г. Назаседании Совета ЕС решение о принятии Директивы о «голубых картах» было одобрено без обсуждения. Правда Великобритания, Ирландия и Дания не участвовали в принятии Директивы, и её действие не распространяется на эти страны. «Голубая карты» - единый документ, действующий на территории ЕС, и создан для привлечение высококвалифицированных специалистов. Во многих трудовых и социальных правах обладатели Европейской голубой карты уравниваются с гражданами ЕС, а также льготными по сравнению с другими категориями иммигрантов условиями воссоединения семе, получения вида на жительство и т.п. Но главное- по истечении полутора лет работы в государстве-члене, выдавшем Европейскую голубую карту, иммигрант имеет право переезжать для осуществления трудовой деятельности в другие государства-члены Европейского Союза.

Таким образом, в настоящее время можно говорить о существовании общего вектора в эволюции иммиграционной политики Европейского Союза как единого надгосударственного образования – становление национальной иммиграционной правовой политики на единых принципах, с едиными сформулированными задачами. К этому подталкивают как и объективные факторы - такие как общие внешние границы, так и субъективные - политические. Однако в виду особой деликатности и важности вопросов иммиграционной политики, сохранение суверенитета в этой сфере по-прежнему неизбежно.

Рекомендуемая литература:

1. Антропов В.В. Социальная защита в странах Европейского союза. История, организация, финансирование, Проблемы. М.:. 2006.

2. Айдуганова О. В. Стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в области миграции населения и национальное законодательство государств ЕС//Вестник ТИСБИ. 2007. № 2.

3. Бадаева А.Праворадикальные партии и иммиграция в странах Скандинавии//Мировая экономика и международные отношения.2012.№12

4. Брус В. А.. Современные черты миграционных процессов и миграционной политики в странах Западной Европы //Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12.

5. Европейская интеграция/под.ред.О.В.Буториной.М,2011

6. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник/рук.авт.кол.и отв.ред.Л.М.Энтин.-3-е изд, пересмотр и доп.-М,2012

7. Журбина Н. Н. Миграционная политика стран Европейского союза. Ставрополь: СГУ. 2005.

8. Коптярева А. Международное правовое регулирование труда мигрантов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2007. № 10.

9. Коннова А.Д. Стратегия Европейского союза по борьбе с нелегальной иммиграцией// Миграционное право. 2009. N 1.

10. Право Европейского союза:Учебник/под.ред.С.Ю Кашкина.-3-е изд.перераб.доп.-М: ,2011

11. Саломатин А.Ю. Становление иммиграционной политики в странах Западного полушария и Европы: сравнительный историко-правовой анализ.// Известия высших учебных заведений/Правоведение. - С.-Пб.:, 2011, № 2.

12. Стрежнева М.В. Проблема социальной политики в Европейском союзе // Мировая экономика и международные отношения. 2006. №8

13. Тимофеев И.Н., Историческая рефлексия миграционной политики США// Международные процессы. – 2008.- №1(16).

14. Трыканова С.А. Миграционное право и политика в Европе в контексте глобализации // Миграционное право. М.: Юрист. 2007. № 4.

15. Трыканова С.А. Политико-правовые аспекты миграционной политики ЕС // Международное публичное и частное право. 2004. N 5 (20).

16. Трыканова С.А. Миграционная политика ЕС: актуальные тенденции организационно-правового регулирования//Российская юстиция. 2010. №10.

17. Шайн М. Иммиграционная политика в Европе // Прогнозис, 2007,№1