Антимонопольная политика

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке . Важность установления в стране с рыночной экономикой благоприятного климата добросовестной конкуренции подчеркивается конституционным запретом экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ) .

По мнению авторов, развитие экономики постоянно требует пересмотра действующей нормативно-правовой базы и корректировки не только норм, но и способов, а также механизмов их реализации.

Организация экономического сотрудничества и развития при расчете общего индекса развития конкуренции учитывает, в частности, антимонопольное регулирование при реализации требований законодательства, т.е. фактически эффективность деятельности антимонопольных органов .

Итак, подпункт «б» п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» устанавливает в числе полномочий антимонопольного органа право выдавать предписания о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

По мнению И.А. Ульянова, ввиду того, что предписания лишь требуют от нарушителя прекратить противозаконное поведение и устранить его последствия без каких-либо дополнительных неблагоприятных последствий для нарушителя, их правомерно отнести к восстановительным мерам, основная цель которых заключается в том, чтобы заставить нарушителя прекратить противозаконное поведение и устранить его последствия, при этом отсутствует как таковая цель наказания нарушителя .

Следует согласиться с позицией И.А. Ульянова о правовой природе предписания, поскольку законодатель в тексте пункта 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» акцентирует внимание на восстановительном характере такой меры реагирования, как предписание, используя формулировки «об устранении последствий», "о восстановлении положения" и др [10].

На практике реализация данного полномочия, как правило, сводится к предписаниям антимонопольного органа о прекращении злоупотребления и приведении деятельности хозяйствующего субъекта в соответствие с нормами специального законодательства, например при проведении торгов устанавливать требования к представлению документов в составе заявок на участие в аукционе в соответствии с требованиями законодательства , досрочно расторгнуть поименованные в решении антимонопольным органом договоры и т.п.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ 30 июня 2008 г. в пункте 14 Постановления № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснил содержание указанной функции антимонопольного органа: «Антимонопольный орган вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме».

Таким образом, хотя суды и говорят о восстановлении уже нарушенных прав, что подразумевает наличие конкретной правообразующей нормы, сама среда конкуренции настолько мобильна и многосторонне представлена в жизни общества, что далеко не всегда лишь приведение деятельности хозяйствующего субъекта в соответствие с требованиями специального законодательства может являться адекватным механизмом установления благоприятной конкурентной обстановки. Как справедливо отмечает Пузыревский, А.Г, очевидно, что для существования и функционирования эффективной рыночной экономики недостаточно предусмотреть лишь меры по пресечению определенных правонарушений (монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции) и обеспечить контроль за монополизацией экономики (концентрацией капиталов). В связи с этим особое значение приобретают положения законодательства, предоставляющие и гарантирующие субъектам предпринимательства право на конкуренцию, т.е. возможность осуществлять конкурентные действия [11].

Сложность практического применения такого рода механизмов связана с необходимостью корректировать деятельность хозяйствующих субъектов методами, которые еще не закреплены законодательно, для чего требуется многосторонний анализ не только подконтрольной деятельности, но и всей экономической среды, в которой существует правоотношение, что представляется крайне затруднительным в сроки, предоставленные антимонопольным органам для разбирательства по делу.

Тем не менее в последние годы в практике антимонопольных органов все чаще стали встречаться предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, не связанные с реализацией конкретной правовой нормы, а налагающие на хозяйствующий субъект дополнительные обязанности, которые прямо не предусмотрены законодательством.

В частности, по делу о сдерживании роста розничных цен на нефтепродукты было вынесено предписание о ведении раздельного учета затрат и доходов по видам продаж (оптовой и розничной) и по основным видам нефтепродуктов . Данная обязанность не предусмотрена налоговым законодательством, однако была вменена субъекту для целей реализации общих требований антимонопольного законодательства - организации прозрачности ценообразования для превенции манипулирования на рынке.
Следует отметить, что анализ предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, приводит к выводу, что одной из целей осуществления таких действий является защита интересов конечных потребителей, в то же время часть 2 ст. 1 Федерального закона «О защите конкуренции» не предусматривает такой цели, максимально приближенной к ней можно считать цель, поименованную как «создание условий для эффективного функционирования товарных рынков», однако вопрос их тождественности является довольно дискуссионным.

По мнению Е.Е. Титова, законодатель попытался установить непосредственную защиту прав потребителей от нарушений антимонопольного законодательства, не включив их в число субъектов конкуренции, а посредством установления правил хозяйствования на рынках так, чтобы сами по себе «правила игры» субъектов на рынке сделать в максимальной степени соответствующими интересам потребителей, а их нарушение - невыгодным для хозяйствующих субъектов. В этом случае непосредственная защита прав потребителей от нарушений антимонопольного законодательства будет не нужна [12].

Тем не менее то, что защита интересов конечных потребителей является одним из направлений антимонопольного регулирования, прослеживается и в положениях ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О защите конкуренции», предусматривающего, что действия (бездействие) хозяйствующего субъекта могут быть признаны допустимыми в случае, когда их результатом явилось либо может явиться получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, а также в случае, когда их результатом стало совершенствование производства, реализация товаров или стимулирование технического, экономического прогресса.
Ориентация на интересы конечного потребителя существенно облегчает задачу разработки механизма корректировки деятельности хозяйствующего субъекта, поскольку, в отличие от формулировок, предусмотренных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О защите конкуренции", является более конкретным и очевидным по своему содержанию, позволяет четко обосновать необходимость вменения дополнительных обязанностей. В частности, в «Дорожной карте» 2012 года защита прав граждан указана как одно из направлений государственной политики, от эффективной реализации которого зависит развитие конкуренции в экономике.
В части определения конечных целей антимонопольного регулирования интересен опыт зарубежных стран, в том числе имевшее большой резонанс антимонопольное дело корпорации Google, возбужденное Комиссией ЕС в 2010 году. Настоящее дело является показательным и для российской действительности, поскольку описанные ниже действия осуществляются по аналогичному сценарию и российскими организациями на соответствующем рынке, а также наличествует полная тождественность правовых норм, которые легли в основу решения, вынесенного Комиссией ЕС.