Очерк 10. Миграционные процессы России: прошлое и настоящее

Говоря об иммиграционной политике мы вели речь, прежде всего, о странах Запада с весьма обширным иммиграционным законодательством и опытом регулирования иммиграции, так как в России правовые устои в этой проблеме в настоящее время только-только оформляются. Тем более парадоксальным является тот факт, что традиции политико-правового регулирования миграции и в частности иммиграции старше, чем многих Европейских и даже переселенческих пионерских государств и восходят к началу XVIII века.

Истоки иммиграционной политики России следует искать в допетровской эпохе, когда на военную службу стали приглашать иностранцев. Но широкое распространение эта практика получила при Петре I, когда иностранных специалистов стали приглашать на государственную службу. К этому же времени относится первое нормативное регулирование этого процесса: в манифесте от 16 апреля 1702 г. иностранцам были обещаны равные права, привилегии и свобода вероисповедания[95].

Политика приглашения иностранцев продолжилась уже при Екатерине II и приобрела уже более значительные масштабы. Эта политика была связана во многом со стремление к заселению «переселенцами» южных пустынных окраин России. Но здесь акцент делается уже на крестьянские массы[96]. В 1763 году был издан манифест, по которому немецкие переселенцы наделялись рядом привилегий: правом на свободу вероисповедания и самоуправления, правом на получение финансовой государственной поддержки, свобода от воинской повинности и налогов вплоть до достижения 30-летнего возраста. Поводом начала такой деятельности служила низкая плотность населения Российской империи и необходимость в освоении ее огромной периферии - как для сельского хозяйства, так и для добывающей промышленности. Основные страны эмитенты - Австро-Венгрия, Германия, Дания, основной национальный состав - немцы. Себя они называли колонистами и активно организовывали, пользуясь манифестом лютеранские и католические колонии. Для содействия переселенцам в Санкт-Петербурге в 1763 г. была учреждена "Канцелярия опекунства иностранных граждан". При переселении в Россию иностранным колонистам предоставлялись определенные льготы. Им гарантировались религиозные права, свобода от платежей и податей на несколько лет, свобода от военной службы, невмешательство чиновников во внутренние дела колоний иммигрантов. За время царствования Екатерины II в Россию переселилось более 300 тыс. немцев. В целом же, по данным десятой ревизии (1857 г.), к этому времени всех колонистов было более 450 тыс. человек.

Стоит заметить, что осуществление такой политики было возможно в условиях непрерывного демографического роста, она не могла угрожать национальной безопасности.

К концу XVIII – началу ХIX века меняются цели иммиграционной политики и она становится более избирательной. И если первоначальной целью было увеличение населения, то в дальнейшем основная задача состояла в том, чтобы коренное население заимствовало у переселенцев "улучшенные способы обработки земли, разведения скота и вообще лучшие правила ведения хозяйства".

В 1804 г. впервые была применена политика квотирования (это больше чем за сто лет до Акта о квотах 1921 года в США !): было принято решение допускать к иммиграции хороших специалистов: земледельцев, скотоводов - и была установлена квота - 200 семей в год. Таким образом, мы видим, что, несмотря на сравнительно невысокую интенсивность, иммиграционная политика уже на начальных своих этапах была избирательной. Государство применяло эффективные рычаги формирования миграционных потоков[97].

Развитие коммерческих отношений, законы и уставы о банкротстве, о товариществах, о векселях и торговом судопроизводстве дало существенный толчок купеческому делу. Создается паспортная система, которая используется для обеспечения сбора налогов и рекрутства, а также для полицейских целей. Последнее Положение о видах на жительство в царской России было принято в 1894 г., а в 1903 г. был издан Устав о паспортах с изменениями и дополнениями 1906-1909 гг., принципиально не отличавшийся от Положения. Устав закреплял различия в правах и документировании отдельных групп населения в зависимости от их сословия, рода занятий, имущественного положения и национальности, выдаваемый по месту постоянного проживания вид на жительство служил удостоверением личности и давал право на отлучку с места жительства только в тех случаях, когда это право специально удостоверялось. Вводились ограничения на поселения и получение документов как общего порядка (например, «черта оседлости» для еврейского населения, ограничения для цыган, запретная зона вокруг столиц и губернских округов), так и для лиц, судимых и находящихся под надзором полиции.

Интересен опыт дореволюционной России в ограничении и контроле массовых иммиграционных потоков. Проблема китайской массовой иммиграции, угрожавшей тем или иным аспектам национальной безопасности в конце XIX – начале ХХ века была актуальна не только для США и Канады. На Дальнем Востоке тоже приходилось ограничивать практически неконтролируемый приток иностранцев. В отдельные периоды освоения Дальнего Востока иммиграция носила различную степень интенсивности. Первая волна относится к концу XIX - начала XX в., именно в это время территория Приамурья и Приморья вошла в состав Российской Империи, и началось ее активное освоение и заселение. Иммиграция сюда иностранных граждан азиатских стран начинается только после того как русские приступили к активному освоению региона[98]. В 1910 г. китайское население Приморской области составляло 61 429 человек, что вызвало серьезное беспокойство со стороны местной администрации. Как и в США, на Дальнем Востоке труд китайского рабочего стоил в три-четыре раза дешевле, чем русского, как и в США китайцы проживали в основном компактно общинами. В таких условиях правительство было вынуждено ограничивать миграцию иностранных подданных в регион. Так, Закон от 21 июня 1910 г. регламентировал запрещение найма иностранцев на казенные работы, что послужило сокращению масштабов китайской иммиграции на русский Дальний Восток. В 20-х - первой половины 30-х годов трудовая китайская иммиграция продолжилась, но также как и сегодня, носила преимущественно нелегальный и криминогенный характер и была пресечена по мере укрепления границ СССР на Дальнем Востоке. Корейские переселенцы оседали в регионе, принимая советское гражданство, активно участвовали в легальной экономической деятельности, прежде всего - сельскохозяйственной. В 1937 г. в связи с событиями на о. Хасан вся масса китайцев, а также корейцев была выселена (от 150 до 170 тыс. человек) в Среднюю Азию и Казахстан, где до сих пор сохраняются достаточно многочисленные корейские диаспоры (в Узбекистане и Казахстане), а также - группы китайского населения. И те, и другие также служат одним из источников проникновения китайцев и корейцев в Россию[99].

Однако стоит отметить, что, несмотря на некоторые, внешние иммиграционные потоки, в основном миграционная политика дореволюционной России была сосредоточена на контроле и регулировании внутренних перемещений. Связано это с особым способом колонизации новых земель и ненасильственной интеграции автохтонного населения. Эти традиции регулирования и контроля внутренних миграционных процессов были продолжены и советской Россией, отчасти в силу объективных причин. 20-е годы ХХ века – это мощные эмиграционные потоки. О массовом въезде иностранцев (трудовых иммигрантов, например) в условиях гражданской войны и разрушенной экономики не могло быть и речи. Хотя в 1918-1919 гг. правительство уделяло немало внимания правовому регулированию общественных отношений в сфере миграции населения. На государственном уровне определялись отдельные вопросы функционирования российских паспортов, порядок принятия в гражданство и выхода из него, правовое положение военнопленных, беженцев, интернированных; создавались государственные органы, ответственные за реализацию миграционной политики Советской России. Например, Постановление НКИД РСФСР «О визации паспортов при въезде в Россию» от 2 декабря 1917 г.. Данным Постановлением в пределы Советской России разрешался въезд только лицам, имевшим паспорта, заверенные советским представительством за рубежом[100]. Таким образом, была установлена визовая система пересечения советской границы.

В эпоху индустриализации СССР справлялся за счёт собственных трудовых ресурсов, в частности за счёт перераспределения людских ресурсов между городом и селом, а так же широкой практикой использования труда заключённых. В послевоенные годы, характеризуемые как эпоха «Железного Занавеса», ввиду закрытости границ, так же не приходится говорить о массовом въезде иностранцев. Даже в 80-х годов в политике России отмечается ориентация на «закрытость» общества, и новый закон о правовом положении иностранных граждан, принятый в 1981 г., приводит к существенному сокращению численности граждан из стран старого зарубежья.[101] СССР являлось практически закрытой страной и непривлекательной с точки зрения иммиграции. Масштабы притока иностранного населения не требовали специального правового регулирования иммиграционного процесса, а население союзных республик считались гражданами одной страны и межреспубликанские перемещения никак не регулировались.

Проблемы миграции остро встали перед Россией с момента развала Советского Союза, когда бывшие союзные республики стали иностранными государствами. В страну хлынул поток граждан Средней Азии. Кроме того остро встала проблема репатриации, а именно переселения соотечественников, постоянно проживавших на момент развала Союза за пределами РСФСР.

Первая Федеральная миграционная служба в РФ была создана в 1992 году для координации деятельности, связанной с приемом нарастающих масс мигрантов из стран бывшего СССР. С 2002 года Федеральная миграционная служба существует как подразделение Министерства Внутренних Дел. С этого момента МВД является основным государственным ведомством, наделенным максимально возможными полномочиями в области регулирования внешней миграции и определения миграционной политики[102].

В настоящее время миграционное законодательство, как впрочем и в большинстве стран, разрознено и несистемно. Оно насчитывают 34 федеральных закона и 114 иных нормативных правовых актов, регулирующих иммиграционный, эмиграционный, реадмиссионный, расселенческий, переселенческий, а также процессы предоставления убежища, внешней трудовой миграции и др. Вместе с тем современное состояние миграционной системы России вызывает острую необходимость в определённой корректировке проводимой Российской Федерацией государственной миграционной политики с учётом существующих и потенциальных угроз её национальной безопасности[103].

Основными законодательными актами о регулировании иммиграции являются Федеральные законы: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 2002 г. и закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от в 2006 г..

Рекомендуемая литература:

1.Вынужденные мигранты и государство/Отв.ред.В.А.Тишков:М.,1998

1. Довгополов Е.Ю. Правовое регулирование внешней миграции населения в Советской России в 1917 - 1918 гг. // Миграционное право. М.: Юрист, 2008, № 1. С. 39-42

2. Зинченко Н.Н.Международное миграционное право:основы теории и практики:М.,2011

3. Лаптев С. Демографическая угроза или упущенный шанс? Выходцы из Восточной и Юго-Восточной Азии в России // Неприкосновенный запас: Журнал. М.: Новое литературное обозрение. 2002. № 25. С. 44.

4. Макарова Л. В., Морозова Г. Ф., Борзунова Т. И. Региональные аспекты российской иммиграции // Социальные исследования. 1998. №6. С.

5. Политика иммиграции и натурализации в России состояние дел и направления развития. Аналитический доклад / Под ред. С.Н.Градировского. М., 2005, 310 страниц

6. Рощин Ю.В. История развития государственного регулирования миграционных процессов в России // Миграционное право. 2011. N 3. С. 34 – 38

7. Рыбаковский Л.Л. Исследования миграции населения в России. – М., 2002;

8. Рыбаковский Л. Л. Нелегальная иммиграция в приграничных районах Дальнего Востока // Социологические исследования. 1992. № 12.

9. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.

10. Трыканова С.А. Политико-правовые аспекты миграционной политики ЕС // Междунар. публ. и частн. право. - 2004. - N 5 (20).

11. Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграционной политики Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. №3 (16).

12. Скоркина Н.В. К вопросу об истории иммиграции китайцев на Дальнем Востоке (конец XIX - начало XX в.) // Общество и право. Научно-практический журнал. Краснодар: Изд-во Краснодар. ун-та МВД России, 2008. № 2 (20). С. 45-48

13. Хабриева Т.Е.Миграционное право России: теория и практика:М.,2008