Очерк 5. Иммиграционная политика и законодательство стран Латинской Америки (на примере Аргентины).

Как и в Северной Америке, миграция в Южную Америку изначально происходила в основном из Европы, а значительную часть рабочей силы составляли завозимые из Африки негры- рабы. В то же время социально-этническая структура южноамериканского социума была более сложной, обремененной острейшими противоречиями между различными группами жителей. Здесь были вынуждены сосуществовать африканские негры, бесправные местные индейцы, мулаты и метисы с примесью испанской крови, белые бедняки и креольская аристократия, которую не допускали до управления, чистокровные испанцы, присланные монархом (не более 150 тыс. из 17 млн.населения)[45]. Реакционно-грабительскую роль в отношении низов играла католическая церковь, что также затрудняло поступательное развитие молодых государств после обретения ими независимости. Тем не менее и авторитарным, и демократическим латиноамериканским режимам приходилось заниматься вопросами иммиграции.

Аргентина - типичная страна малодинамичного переселенческого капитализма с сильными пережитками авторитарного вождизма-каудилизма. Ускорение ее хозяйственного развития происходит только в последней трети XIX в. после затяжной эпохи диктатуры и территориально-политических перетурбаций. Для Аргентины ее «добрым гением» стал президент Доминго Фаустино Сармьенто (1868-1874), содействовавший развитию школьного образования, транспортных коммуникаций. Были предприняты усилия по привлечению иммигрантов, которым оказывалась помощь в размещении. За период 1871-1914 гг. 5,9 млн. европейцев приехали в страну благодаря интенсивному росту железнодорожной сети, способствовавшей освоению внутренних районов (в 1870 г. она составляла 732 км, в 1900 г.-16767 км.). При этом приезжие размещались компактно в создаваемых ими этнических поселениях (к 1859 г. таковых было 735 с площадью в 6 млн. га)[46]

Численность населения выросла в 4 раза, доля пришлого населения увеличилась до 30%, причем на 85% его со­ставляли испанцы и итальянцы. В 1914 г. в столице на старожила стар­ше 20 лет приходилось 3 иностранца того же возраста. В 1947 г. среди аргентинцев 85% имели одного или обоих родителей иностранного проис­хождения.

Формально началу формирования иммиграционной правовой политики Аргентины кладет принятие Конституции 1853 г. Ее преамбула приглашает всех граждан мира эмигрировать в Аргентину, если они того пожелают. Такая открытость была связана с серьезной озабоченностью правительства незаселённостью страны. Конституция прямо закрепила в ст. 25 предпочтение европейской иммиграции, не ограничивая, впрочем, иную.

Аргентина, так же как и Канада, и США открывала иммиграционные офисы в Европе, субсидировала для иммигрантов земли, временное жилье, и перемещение из порта до места будущего пребывания[47]. В развитие конституционных положений в 1876 г. был принят Закон об иммиграции и колонизации. Согласно ему иностранцы пользовались основными гражданскими правами, такие как свобода объединения, свобода передвижения, право частной собственности, свобода выбора профессии и религии. Иммигранты были освобождены от обязательной военной службы, и могли голосовать на муниципальных выборах. Процесс натурализации был несложным и не требовал от иммигранта соблюдения сложных процедур.

В итоге именно во многом благодаря адекватному отношению к иммиграции и удачной конъюнктуре мирового рынка вкупе с английскими инвестициями во 2-й половине XIX в. « «пастушеская страна» превратилась в одно из самых богатых и развитых государств Латинской Америки». Она заняла «ведущие позиции в экспорте продовольствия-пшеницы, кукурузы, продукции животноводства. В латифундиях росли стада овец и крупного рогатого скота-по этому показателю страна уступала только России и США»[48]

Вместе с тем уже на рубеже XIX и XX вв. выявились первые издержки иммиграционной политики. По ряду причин привлечение иммигрантов в сельские районы оказалось не вполне эффективным: всего лишь 8% иммигрантов к 1895 г. были землевладельцами. Этому помешала в первую очередь сложившаяся система крупных поместий-латифундий. Большинство иностранцев разместились в больших городах, и они составили около 60 % городских рабочих. Кроме того, правящие элиты беспокоило то обстоятельство, что иммигранты не стремились становиться аргентинскими гражданами. К 1914 г. лишь 2 % мужчин- иностранцев натурализовались. К 1902 г. был принят «Закон о проживании», который позволял депортировать иммигрантов, которые «нанесли ущерб национальной безопасности или нарушают общественный порядок». В 1910 г. «Закон социального обеспечения» предусматривал депортацию анархистов и лиц, осужденных за тяжкие преступления в Аргентине[49]. Эти законы были реакцией со стороны правящей элиты в отношении импортированных из Европы идей, таких, как профсоюзы, социализм, классовая борьба..

Иммиграционная политика Аргентины становится более ограничительной начиная с 1930-х гг. по причине нестабильной экономической ситуации и авторитарных тенденций в развитии государства.

Было и еще одно обстоятельство- Аргентина так и осталась аграрной страной с крупной агроэкспрортной олигархией[50].

В 1950-1970-е гг., в экономике Аргентины наметился устойчивый спад, вызванный неспособностью правительства изменить сложившуюся систему агропромышленного комплекса, исчерпавшего возможности экстенсивного развития. Вслед за агарным сектором в кризисе оказалась и промышленность Аргентины. Сложилась ситуация, когда значительная часть собственного населения не оказалась востребованной на рынке труда, не говоря уже об иммигрантах. В условиях оттока населения, и прекращения иммиграции из Европы необходимость в проведении последовательной иммиграционной правовой политики отпала.

В то же время с 1950-х гг. иммиграция из Европы была заменена иммиграцией из соседних стран[51], и с этого времени Аргентина приобретает статус регионального центра иммиграции. Большинство приезжих составляли сельские работники и неквалифицированные городские работники из соседних стран, таких как Парагвай, Боливия и Чили[52]. Между 1951 и 1960, парагвайцы составляли 26.5 % иммигрантов, боливийцы (11.3 %), чилийцы (9.7 %), уругвайцы (4.3 %), и бразильцы (4 %). Многие из них въезжали в страну нелегально. В июле 1949 г. правительство провозгласило первую амнистию, чтобы упорядочить статус нелегальных иммигрантов (Декрет 15972/49). В 1951 г. была проведена другая амнистия, которая одобрила пребывание всех иностранных рабочих, у которых была работа в Аргентине.

В 1955г. в Аргентине устанавливается военная диктатура. Правительство взяло курс на ограничительную иммиграционную политику, вызванную растущим наплывом мигрантов из соседних стран, и регулировалась она в основном декретами, а также двусторонними межгосударственными соглашениями. Так были подписаны соглашения об иммиграции с Испанией (1960 г.), Японией (1961 г.), Парагваем (1958 г.), Боливией (1964 г.) и Чили (1971 г.). Декрет 4418/65 установил новое иммиграционные правила. Они были расценены как поворотный момент, поскольку в них объединялись рестриктивные условия с умеренно широкими критериями для «входной платы». В этом декрете проводятся различия между постоянными (иммигранты, беженцы, бывшие жители, и иммигранты родственники аргентинцев) и непостоянными иммигрантами (временные жители, туристы, сезонные рабочие, люди находящиеся в Аргентине с целью транзитного проезда, политические беженцы).

В 1978 г. иммиграционное законодательство подвергается очередному реформированию: издаётся Декрет № 3938/77, большинство положений которого было продублировано в «Общим Законе о перемещении и поощрении иммиграции» №22439 (1981 г.).

Парадоксально, но последний всеобъемлющий
иммиграционный закон был принят во времена последней военной диктатуры. Он был введен в действие без обсуждения в Конгрессе, и сосредоточился на иммиграционном контроле. Однако после восстановления демократического режима в 1983 г., он подвергся незначительным изменениям во время рассмотрения в парламенте. Основным учреждением, ответственным за реализацию иммиграционной политики закон назвал Министерство внутренних дел. Некоторыми функциями наделялись так же Министерство иностранных дел и Министерство труда. Упомянутый акт предоставлял широкие полномочия исполнительной власти в регулировании иммиграционной политики, доверяя правительству разрабатывать правила и процедуры для поощрения иммиграции иностранцев, «чьи культурные особенности способствуют их интеграции в аргентинское общество».

Несмотря на некоторые охранительные аспекты этого закона, он по-прежнему утверждал иммиграцию в качестве национального приоритета. Связано это, прежде всего, с сохраняющейся недостаточной заселённостью огромной территории страны. Данную проблему так и не удалось решить на протяжении ХХ в. Закон различал и поощрял европейскую и независимую иммиграцию. Полномочия по реализации и регулированию обоих типов иммиграции возлагались на правительство. Что касается независимых иммигрантов, закон разделял их на три категории: постоянные, временные, или временные резиденты. Работать в Аргентине было разрешено только первым двум категориям. В то же время устанавливался длинный список факторов дисквалификации кандидатов на иммиграцию, что было призвано снизить численность нелегалов.

Стоит отметить, что потоки иммигрантов по гуманитарным основаниям (в основном беженцы), никогда не были значительными в Аргентине, несмотря на ее присоединения к Женевской конвенции 1951 г. Только в 1985 г. в Аргентине был создан отдельный государственный орган, как подразделение Министерства внутренних дел в ведении которого находится вопросы предоставления убежища. В 2004 г. насчитывалось всего около 2600 человек, признанных беженцами в Аргентине. В основном это выходцы из Армении, Лаоса, Кубы, Колумбии и Алжира.

Помимо существенной иммиграции из соседних стран, в середине и конце 1990-х гг. в Аргентину иммигрировало значительное число людей из Азии - Кореи (Северной и Южной), Китая и Вьетнама, которые присоединились к ранее существовавшей китайско-японской общине в Буэнос-Айресе.

В начале нынешнего тысячелетия наблюдается либерализация иммиграционной политики, чему способствовала организация общего рынка стран Южной Америки - МЕРКОСУР[53]. Соглашения в рамках МЕРКОСУР о свободе передвижения и проживания 2002 года и новый Закон об иммиграции (Закон № 25871) 2003 г. стали правовыми инструментами для реализации нового подхода. Чуть позже к этим соглашением присоединилась Чили и Боливия. Свобода передвижения и проживания в рамках МЕРКОСУР схожа с моделью Европейского Союза. Она предоставляет гражданам стран входящих в МЕРКОСУР (а также гражданам Чили и Боливии) право свободно работать и жить на территории стран-участниц соглашения, если они не имеют судимость за последние пять лет. По сути, это соглашение служит для урегулирования нелегальной иммиграции.

Новый Закон миграции, принятый Конгрессом в декабре 2003 г., включает в себя множество важных изменений. В частности иммигрантам предоставлен доступ к образованию и здравоохранению, право на бесплатное юридическое представительство, право на судебное обжалование решения о депортации, а также право на воссоединение семьи. Эти меры вызваны попыткой продолжить привлечь иммигрантов в условиях экономического спада. Кроме того, столь либеральному подходу способствует и растущее движение за права человека в регионе.

В апреле 2006 г. правительство Аргентины начало планировать новую инициативу под названием Patria Grande (Великого Отечества) по упорядочению положения нелегальных иммигрантов. Это была попытка облегчить бюрократические процедуры получения документов и вида на жительство, и адресована была прежде всего гражданам МЕРКОСУР и связанных с ней государств (Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Эквадор, Парагвай, Перу, Уругвай и Венесуэла).

В 2008 г., аргентинские власти установили сборы, для лиц въезжающих в страну. Правда, к ограничительным эти меры имеют мало отношения и являются больше политическими решениями. Данные сборы применяются только к гражданам «западных» стран (США, Канада, Великобритания и Австралия).

Итак, особенностью иммиграционной политики Аргентины явилось то, что Аргентина никогда не проводила дискриминационной политики в отношении отдельных групп иностранцев (как, например Соединенные Штаты и Канада в отношении китайцев), хотя в поощрительных мерах всегда оказывалось предпочтение европейским иммигрантам.В условиях интенсивной, практически ничем не ограниченной иммиграции в начале ХХ в., в Аргентине начали складываться предпосылки для применения политики «селекции» - появились первые законодательные акты, позволяющие не допускать в принимающее общества неподходящих иммигрантов. Но в полном смысле политика селекции в Аргентине не сложилась и не воплотилась в законодательстве, в виду длительной экономической непривлекательности Аргентины в качестве страны иммиграции начиная с 1930-х годов ХХ в. Напротив, для привлечения новых иммигрантов, Аргентина периодически либерализовала иммиграционное законодательство.

Эта ситуация сложилась из-за непостоянной иммиграции, нестабильной экономики Аргентина, при которой она является больше страной эмиграции.

В тоже время Аргентина, наполняемая в основном неквалифицированными наёмными рабочими из соседних, менее экономически благополучных стран и регионов Азии, не смогла включиться в гонку за высококвалифицированных иммигрантов. Аргентина превратилась из ведущих иммигрантских стран в начале ХХ в. в страну с дуалистической миграционной средой: она привлекает иммигрантов преимущественно региональных, испытывая эмиграционный отток в основном молодых, высококвалифицированных местных жителей. В результате удовлетворяется спрос на малоквалифицированную, низкооплачиваемую рабочую силу.

Иммиграционная открытость и даже лояльность к трудовым иммигрантам из приграничных стран, возможно и оправдана для Аргентины, потому как их население имеют минимальные культурные и языковая различия, многие из этих стран не сложились в своё время в единое государство не в силу этнических противоречий, а в силу чисто политических обстоятельств – в основном из-за разногласия элит.

В целом если говорить обо всей полуторовековой истории иммиграционной политики, то Иммиграция в Аргентину явилась большей степени результатом усилий государства, нежели следствием экономической привлекательности страны.

Рекомендованная литература:

1. Альперович М.С.,Слезкин Л.Ю.История Латинской Америки (с древнейших времен до начала XX в.)М,1981

2. Ларин Е.А.Всеобщая история:латино американская цивилизация. М.,2007

3. Луна Ф.Краткая история аргентинцев.М.,2010

4. Посконина, О. И. История Латинской Америки (до XX века) : научно-популярная литература / О. И. Посконина. - М. : Весь мир, 2005.

5. Строганов А. Новейшая история стран Латинской Америки. Учеб. пособие.. И. – М.: Высш. шк., 1995.

6. Шейнбаум Л.С. Аргентина. Особенности формирования и развития нации // Этнические процессы в странах Южной Америки. М., 1981

7. Шейнбаум Л.С. Государство и этничность иммигрантов. Опыт Аргентины / Население Нового Света. М.: ИЭА РАН, 1999

8. Albarracin J. Explaining Immigration Policies in Argentina during the 1990s: European Immigration, “a Marriage in Sickness and in Health.” Dallas, Texas, 2003 http://lasa.international.pitt.edu/Lasa2003/AlbarracinJulia.pdf

9. Albarracin J. Selecting immigration in modern Argentina: economic, cultural, international and institutional factors. University of Florida. 2004. 324 – p. http://etd.fcla.edu/UF/UFE0008385/albarracin_j.pdf

10. Castro D. S. The Development and Politics of Argentine Immigration Policy 1852-1914: To Govern Is To Populate. San Francisco: Mellen Research University Press. 1991

11. Wanda A. Velez South American Immigration: Argentina. Yale-New Teachers Institute. 2011. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://yale.edu/ynhti/curriculum/units/1990/1/90.01.06.x.html