Тема 9. Мировой опыт федерализма

Обоснование. Федерализм, бесспорно, давно стал феноменом мирового значения. Как форма государственного устройства и управления он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира. История и практика федерализма в мире развивается как эволюционным, так и революционным методами. Конфедерализм же, как показывает опыт, это лишь переходная форма государственности, в отличие от федерализма, который более жизнеспособен и устойчив. Возникновение классических федеративных государств начинается прежде всего в Нидерландах, Швейцарии, США, Мексике, Канаде. Следует отметить базовое, методологическое значение идеи американских федералистов для теории и практики федерализма. Деколонизация после Второй мировой войны существенно повысила перспективы федерализма. Д. Дж. Элазар исходя из сравнительного анализа мировых федеративных систем выделяет шесть характеристик, принципов федерализма: многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства; обеспечение единства при сохранении многообразия; внутренне гармоничное взаимодействие политических и социальных факторов; соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям глобальных процессов; постоянство форм политической организации.

Опыт федерализма составляет предмет федералогии. Еще со времен образования городов-государств Древней Греции различные государственные объединения вступали в союзы, которые, правда, носили временный характер, поскольку были образованы для выполнения определенных задач военно-политического характера. Это союз, скажем, конфедеративного типа. Так, в Швейцарии в 1291 г. стратегически объединились маленькие государства (кантоны): Ура, Швиц, Нидвальден, Обвальден, составившие «союзную грамоту». Постепенно в союз выступили и некоторые другие кантоны, сейчас их стало 26.

Наиболее классический пример — это США. Первоначально существовало 13 английских колоний, каждая из которых имела «свою особую политическую и конституционную историю». В 1787 г. эти штаты-колонии выработали конституции своего союза —

федерации. У французов была куплена Луизиана, у России — Аляска, у Мексики отвоеваны «территории», у Испании — Антильские острова. В настоящее время в Америке существует 47 штатов, три «территории» и ряд колоний. В 1871 г. 25 германских независимых государств объединились в «вечную конфедерацию». Точно так же возникает Австрия и т.д. С начала 1970-х гг. до 1993 г. процесс федерализации королевства проходил в Бельгии.

В целом можно отметить, что федеративный союз-государство образуется снизу вверх, от малого — к большему, от множества — к единству. Однако объединение в единое государство не лишает входящие в него образования прав на сохранение своей самобытности и самостоятельности.

Некоторые из федеративных государств становятся унитарными, например Франция, Испания, Италия, Турция, хотя и они сохраняют элементы федеративного управления. Существует и ряд других форм государственных образований: форма договорного объединения в союз, политическое включение. А среди собственно федеративных государств можно выделить децентрализованные федерации (Швейцария), и централизованные (США).

Федеративное государство обладает следующими признаками: верховенство федеральной конституции и законов; наличие исполнительной власти, приводящей в жизнь эти законы; демократические институты; прямое действие федерального законодательства; законы федерации применимы к гражданам страны и т.д.

Таким образом, качествами, которыми обладают все федерации, могут быть: те или иные формы самоопределения народов и даже территорий в составе единого государства; самостоятельность и взаимодействие трех уровней власти: центральной, региональной и местного самоуправления; обеспечение прав человека и прав народов; развитие гражданского общества; воплощение демократических ценностей в государственном устройстве народов и территорий; технология развития многонационального территориально сложного государства.¹

Мы уже отмечали, что федеративная форма государственного устройства утвердилась во всем мире. Поэтому мировой опыт федерализма — это бесценный опыт человечества в государственном строительстве. США, Швейцария, Канада, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексиканские Соединенные Штаты, Россия, Индия, Нигерия представляют собой федеративные государства, успешно функционирующие на всех

континентах. Во всех странах федерацию составляют, как правило, государственные образования. Мы уже говорили, что для федеративного устройства характерна единая территория, состоящая из территорий субъектов федерации, а каждый субъект федерации обладает учредительной властью, т.е. он принимает конституцию, устав при верховенстве федеральной Конституции. Помимо этого, признаком федерализма является наличие исключительных полномочий сторон, хотя возможны и совместные полномочия. Такой порядок существует не только в России, но и в ФРГ, Австрии и др. В Индии, например, перечень исключительных полномочий союза состоит из 100 пунктов. Система органов власти может регулироваться общей Конституцией (Индия) и государственными образованиями (США, ФРГ, Мексика). Губернаторы, руководители субъектов федерации — это, как правило, главы исполнительной власти, обладающие всеми полномочиями и находящиеся в системе исполнительной власти государства.

Классификация современных федераций зависит от условий их жизнедеятельности, политических режимов, экономических систем и других особенностей. Демократизм определяет всеобщую характеристику федерализма. Значительную роль в образовании и развитии современных федеративных государств (Швейцария, Бельгия, Канада, Югославия и т.д.) играет этнонациональный фактор. Одна из задач федерации — это обустройство народов на единой территории в едином государстве с учетом их своеобразия и с предоставлением гарантий равноправия и перспектив развития. Европейский опыт федеративного устройства государств фактически ведет к формированию европейского сообщества на этих же принципах. Симметричность и асимметричность свойственны, по различным признакам, для всех современных федераций. Двухпалатный парламент и иные механизмы, представительство народов и территорий в федеральных органах власти субъектов федерации также характерны для федеративного устройства. Отдельным территориям и регионам при необходимости предоставляется автономия, которая фактически доводится до уровня государственного образования. Конституционный статус субъектов федерации и подобных автономий гораздо выше административно-территориальных единиц в виде муниципальных образований. Следует, правда, отметить, что проблемы национального и регионального сепаратизма в федеративных государствах — это проблема не только федеративного, но и унитарного государства. Механизмы централизации и децентрализации суверенитета и самостоятельного развития в различных системах федеративных отношений действуют по-разному. В этом плане трудно найти две одинаковые федерации и их не следует искать.

Исторический опыт свидетельствует, что федерация формируется там, где имеется многообразие: этнокультурное, историческое, географическое, языковое, социально-экономическое и др. По мнению ведущих федералистов, федерация — это правовой порядок, позволяющий согласовать и обеспечить на практике единство многообразия. В идеале федеративное объединение происходит «снизу» на основании добровольных договоров между суверенными государственными образованиями. Полномочия федеральных органов власти тоже исходят «снизу вверх». Это принцип «разделенного суверенитета» (Флянер). Так, согласно Конституции Швейцарии (ст. 3) кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Например, кантон Фрейбург в соответствии с его Конституцией является суверенным государством в составе Швейцарской конфедерации (ст. 1). Опыт Швейцарии показывает, что такое сочетание вполне возможно. В Конституции ФРГ (ст. 79) изменение полномочий Конституции, которые закрепляют федеративный строй ФРГ, не допускается.

В современных условиях более частым является преобразование унитарных государств в федеративные «сверху». В Российской Федерации, хотя она и раньше называлась федерацией, речь идет все же о внедрении преимуществ федеративной демократии в государственное устройство страны. Принцип большинства является централистским принципом, и его надо учитывать. Но и этого оказывается недостаточно. Как говорит исследователь Токвиль, чистый принцип большинства может вести к тирании большинства. Поэтому кроме коллективного волеизъявления большинства, т.е. народа, важно учесть и волеизъявление части народа, местного сообщества, этнонациональных общностей и групп. Принцип большинства должен быть дополнен принципами равноправия, учета интересов отдельных групп, солидарности. Права и свободы человека дополняются в условиях федерации правами и свободами общностей: местных, этнонациональных и иных.

Предмет ведения и полномочия федерации и федеральных органов власти, субъектов федерации и их органов отличается во всех странах величайшим многообразием. Здесь и должны быть учтены интересы отдельных сообществ внутри государства. Контроль и ответственность в системе федеративных отношений каждого субъекта федерации и федеральных органов власти тоже определяют по-разному.

Сравнительный анализ российского федерализма и международного опыта развития и функционирования федеративных государств можно приводить по различным характеристикам. По бюджетному федерализму такие исследования полезны будут на опыте ФРГ, по этнонациональной составляющей федерализма — на опыте Канады,

Бельгии, Швейцарии, Югославии и т.д. Современные государства уже доказали эффективность и жизнеспособность федеративной модели. Каждая федерация в мире имеет свои особенности, но, как уже отмечалось, основные принципы формирования федерализма являются классическими, общими для всех. Сравнительный анализ опыта федерализма в различных странах показывает, что в этом опыте, по сути, больше общего, чем специфического. Главное — это способность федеративного государства адаптироваться к меняющимся реалиям, эволюционировать и обеспечивать единство и безопасность государства, прав и свобод граждан, самостоятельность и ответственность федерального, регионального и местного уровней власти.

История всех федеративных государств и мотив их федерализации могут быть различны.

Правовой фундамент может быть договорным или конституционным. Но при всех условиях в конечном итоге именно Основной закон определяет правовую базу федеративного государства.

Статус территориальных единиц (субъектов федерации). В Австрии и Германии они называются землями, в США и Индии — штатами, в Швейцарии — кантонами и т.д. Субъекты федерации в Германии отвечают требованиям и государственных образований. В Австрии только земля Форальберг именует себя «государством, землей». Большинство других земель закрепляют за собой право осуществлять функции государства (нем. — staat). Австрийские и германские земли равноправны, хотя некоторые имеют название Freistaat, т.е. «республика».

Разграничение полномочий в разных странах различное. Так, в Германии стартовой является норма: «Земли осуществляют властные полномочия и властные функции, если основной закон не предусматривает либо не разрешает иного» (ст. 30). Австрийская конституция определяет предметы ведения федерации, а остальное подпадает под ведение земель.

Федерализм располагает потенциалом моделирования государственного устройства, власти и управления в демократическом русле. Особенно интересен опыт бюджетного федерализма, что требует специального изучения. Каждое федеративное государство выстраивается исходя из специфических особенностей своей истории, традиций, интересов и потребностей тех, кто объединился в едином государстве. Смысл и цель федерации, по мнению ряда ведущих специалистов-федералистов, состоит в усилении правового государства и демократии. И универсальность принципа федерализма в этом плане при всех различиях сохраняется. И если актуален вопрос о возврате России на «столбовую дорогу» цивилизованного человечества, то федерализм

следует рассматривать как единственно важный и надежный путь государственного устройства России.