Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

А.А. Замотаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации

Тема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления чрезвычайно острая, интересная и при этом мало исследованная. Поэтому, прежде чем перейти к собственно анализу взаимоотношений, хотелось бы вернуться на шаг назад и вспомнить о том, какой была система государственного устройства в советские времена, чем нынешняя отличается от предшествующей, и,

исходя из этого, говорить о том, какие взаимоотношения с правовой точки зрения должны сложиться между муниципальной властью и государственной властью.

Говоря о советской системе власти, подчеркну только один момент. Как таковых органов местного самоуправления просто не было. Существовали местные органы государственной власти вплоть до сельсовета, однако самое интересное не то, что они были органами государственной власти, а то, что они входили в строгую иерархическую систему. Вышестоящий Совет в полном смысле слова имел право отменить любое решение нижестоящего, причем не по мотивам его незаконности, а просто из-за иного понимания целесообразности. Это концептуальное положение.

Еще одно положение советской системы. Многие помнят нашу старую Конституцию: там было написано, что всей полнотой власти в стране обладает (в последней редакции) Съезд народных депутатов.

Перейдем теперь к нынешней Конституции. Во-первых, такой термин, как «вся полнота власти», вообще не используется. Нет субъекта, который бы в настоящее время в Российской Федерации обладал всей полнотой власти. То, что власть разделена на три ветви, все хорошо помнят, но она имеет не только вертикальные уровни, но и горизонтальные. По сути, власть разделена на три относительно обособленных уровня: федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации и муниципальная власть — уровень местного самоуправления. Причем принципиально важно отметить, что каждая из этих властей в пределах своей компетенции самостоятельна. Есть круг вопросов, по которым федеральная власть не может принять какой-то нормативный акт или отменить какое-то решение региональной власти. Аналогичная схема представлена и во взаимоотношениях с муниципальным уровнем власти.

Старая система государственной власти ориентировалась преимущественно на военизированную структуру. Недаром с легкой руки Г.X. Попова был введен термин «командно-административная система». В тех ситуациях термин «управлять» и термин «командовать» были синонимичны.

Выше уже отмечалось, что совершенно неверно выделять местное самоуправление из системы власти и системы государственного устройства, Да, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но не более того. Да, местное самоуправление самостоятельно, но лишь в пределах своих полномочий, и пределы эти определяются законодательно.

Достаточно часто тема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления замыкается на том, что может сделать, скажем, губернатор с непослушным мэром. К сожалению, в субъектах Российской Федерации достаточно часто встречается если не конфликт, то определенная натянутость отношений между мэром или главой самоуправления административного центра региона и руководителем субъекта Федерации в целом.

В результате получается, что у нас должно быть некое рамочное законодательство о местном самоуправлении. Что значит рамочное? Это та формула, которая очень часто употребляется в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Когда регулируется тот или иной вопрос, далее следует примерно такая формула: привести уставы муниципальных образований в соответствие с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами. Эта формула нередко интерпретируется таким образом, что принимается закон, в котором все уже подробно прописано. Достаточно часто все прописывается досконально, и муниципальным образованиям остается только «взять под козырек» и реализовать эти прописанные нормы. Какая же это самостоятельность?

Следующая возможность влияния органов государственной власти на местное самоуправление — это, безусловно, контроль.

Гарантия предусматривает не только установление определенных правил поведения, но и механизм принуждения, а это механизм в первую очередь судебный. Решение суда подлежит исполнению всеми органами государственной власти. Уже отмечалось, что, к сожалению, принятые решения нередко остаются неисполненными, но это уже следующий вопрос. Есть и более жесткие механизмы воздействия государственной власти на местное самоуправление. Это знаменитый пункт 3 статьи 49 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который подразумевает возможность отрешения от должности мэра или какого-либо другого выборного должностного лица или даже роспуск представительного органа местного самоуправления в случае, если он нарушил законы субъекта Российской Федерации. Причем речь идет о нарушениях не только законов, но и устава муниципального образования: то есть местное самоуправление должно соблюдать не только нормы, которые ему предписаны сверху, но и, если можно так выразиться, собственную миниконституцию.

Сюда же относится и вопрос об осуществлении органами местного самоуправления определенных государственных полномочий и возможных санкций за их ненадлежащее исполнение.

Суть вопроса, который здесь неоднократно поднимался, заключается в установлении оптимального уровня организации местного самоуправления. В одном из первых законопроектов об общих принципах организации местного самоуправления было использовано понятие «базовый уровень местного самоуправления». Впоследствии из законопроектов оно ушло. В некоторой степени это обоснованно, потому что на федеральном уровне невозможно определить базовый уровень для каждой территории. Одно дело Якутия, где ближними соседями считаются люди, которые живут друг от друга за 300 верст, другое дело — относительно населенная Центральная Россия или юг России, где за 300 верст может быть даже не другой субъект Российской Федерации, а его сосед. В принципе, нельзя считать оптимальным административно-территориальное деление, которое было создано под командно-административную систему, под механизм приводных ремней реализации определенных решений общегосударственной власти, высшего федерального центра. Поэтому говорить о том, что хуже или лучше -- сегодняшний районный уровень или сельсоветский уровень, я, честно говоря, не готов. Думаю, что оптимальным было бы возвращение к старой дореволюционной схеме «волость — уезд». Волость — это территория несколько меньше нынешнего района и несколько крупнее нынешнего сельсовета. Почему я считаю, что эта территория более удачна по отношению к нынешним административно-территориальным единицам? Исходя из предельно простых соображений, местное самоуправление — это деятельность по решению вопросов местного значения.

Какие возможны варианты организации внутригородской власти? Закон допускает возможность многоуровневой организации местного самоуправления, когда внутри одного муниципального образования существует другое муниципальное образование со всеми характеристиками, присущими муниципальному образованию, — со своими выборными органами местного самоуправления, со своими налоговыми системами. Однако ситуация, когда на правой стороне улицы одни налоги, на левой стороне — другие, кажется по меньшей мере странной. К сожалению, это не только экзотика, но еще и основание для достаточно серьезной работы.

Думается, что здесь следует действовать через механизм территориального общественного самоуправления. Это факультативная структура, которая может существовать, может не существовать и которая является именной формой самоорганизации граждан, но не является органом власти. Почему? Орган власти — это орган, избранный

населением, получивший власть непосредственно из рук населения. Органы общественного самоуправления формируются населением, но не по жесткой формуле, которая требуется Законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Получается, что эти органы избраны, но властные полномочия получить не должны. Им, с точки зрения оптимизации управления, могут быть переданы отдельные полномочия местного самоуправления.

Нельзя полностью согласиться с тем, что города и районы реализуют значительную часть государственных полномочий. Дело в том, что к муниципальным полномочиям отнесены и такие понятия, как «муниципальное образование», «муниципальное здравоохранение». По очень многим вопросам (например, по социальному обеспечению) есть муниципальные полномочия. Вопрос: как разделить правовое регулирование того или иного полномочия? Самый элементарный пример: благоустройство и озеленение, которое всегда сразу вспоминается, когда говорят о местном самоуправлении. Это сугубо муниципальный вопрос. Однако есть федеральная строительная норма: ближе 5 метров от фундамента нельзя сажать деревья. Какое бы решение орган местного самоуправления ни принимал, эту норму надо исполнять. Значит, по благоустройству и озеленению есть федеральные нормы. Практически по каждому из вопросов местного значения есть в той или иной степени ограничивающие федеральные и региональные нормы.

Обратите внимание — существуют вопросы местного значения. Следовательно, по этим вопросам именно органы местного самоуправления обязаны принимать решения. Но никто не говорит, что они должны провести исчерпывающее правовое регулирование каждого из вопросов. По каждому из этих вопросов есть сферы правового регулирования, касающиеся и уровня государственной власти — как регионального, так и федерального.

Следующий момент — влияние государственной власти на местное самоуправление. Но ведь и местное самоуправление вправе влиять на государственную власть. В первую очередь то, что зафиксировано в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, — это право муниципальных образований на законодательную инициативу. Люди могут пытаться участвовать в формировании законодательства. Есть огромное количество всякого рода возможностей опосредованного влияния. О чем идет речь? Во-первых, и органы государственной власти, и органы местного самоуправления формируются на основании прямого волеизъявления или через решения лиц, избранных населением. Да, должностным

лицам запрещено участвовать в выборах, но практически лидеры, пришедшие на волне выборов к власти, остаются влиятельными фигурами. Что им мешает участвовать и стремиться проводить своих сторонников в соответствующие органы государственной власти? Серьезный это рычаг? Безусловно, серьезный.

Еще один механизм, который показывает свою эффективность, — это механизм так называемых совещательных органов. Они, как правило, функционируют при губернаторе (органы типа совета по местному самоуправлению, постоянно действующего совещания и т.д.). Я достаточно подробно знакомился с механизмом такого совета в Томске. Это, естественно, сугубо совещательный орган. Они не имеют права принимать какие-то обязательные решения, но сам губернатор говорит, что это дает возможность без эффекта испорченного телефона раз в 2-3 месяца собраться и обсудить, высказать свою позицию и выслушать мнение мэров о том, как они видят решение тех или иных проблем.

Следующий момент, который очень часто остается где-то «за бортом» рассмотрения, это вопрос о муниципальных кадрах. Термин «местное самоуправление» сам по себе появился очень недавно, и специалистов по местному самоуправлению, по муниципальному праву, по муниципальным финансам катастрофически мало не потому, что это чей-то злой умысел, а просто потому, что их никто специально не готовит.

Серьезнейший механизм воздействия, в первую очередь, государственной власти на муниципальную власть, — это подготовка и переподготовка не только муниципальных служащих, но и организация встреч, «круглых столов» среди депутатов. Ведь по данным Генеральной прокуратуры в правовых актах по местному самоуправлению, буквально в каждом втором-третьем, находится противоречие федеральному или региональному закону.

Примерно та же ситуация и в региональном законодательстве. Минюст проанализировал 400 нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, в первую очередь, законов и уставов, из них в 173-х были обнаружены не просто некоторые нечеткости, а прямые противоречия Конституции и федеральным законам. Несомненно, встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, идут на демонстративное нарушение законодательства, но тем не менее причиной 70-80% нарушений является отсутствие достаточной квалификации, простого умения подготовить соответствующий нормативный акт.

¹ См., например: Основы теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996; Мокрый В. Г. Местное самоуправление. М., 2003.

¹ См.: Лютцер В. Л., Тимофеев Н. С. Муниципальное право в России. М., 2001. С. 10.

² См.: Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2002. С. 76-77.

¹ Велихов Л. А. Основы городского хозяйства общины. 1995. С. 114.

² Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С. 17.

³ Россия на рубеже веков. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 10.

⁴ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. С. 532.

¹ См.: Абдулатипов Р. Г. Местное самоуправление это тоже власть, с которой государство должно считаться // Малые города. 1998. № 1. С. 14-20.

¹ Ященко А. С. Теория федерализма. СПб., 1999. С. 201.

¹ Статья опубликована в: Век. 2002. № 32.

¹ Доклад на конференции: «Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть».