Активность граждан. Демократическое поведение. Местное самоуправление в России

И.И. Русин

Конституция России 1993 г. закрепила «разделение властей» на три уровня:

· федеральный;

· субъектов федерации (региональный);

· местного самоуправления.

Статьи 3, 12, 13 Конституции России четко и недвусмысленно вводят независимость местной власти от федеральной и региональной.

Права граждан на создание органов местного самоуправления «для решения вопросов местного значения» стали одной из главнейших основ государственного устройства страны, конституционной нормой. Гарантией осуществления конституционных прав граждан является вся правовая и социально-экономическая система России.

Опыт шестилетнего строительства местного самоуправления в России своеобразен. Несколько утрируя, можно сказать, что Конституция России 1993 г. закрепила, возможно, самый демократический вариант построения органов местного самоуправления, предоставив

многочисленные права гражданам по созданию конституционных органов власти на любой территории.

Опыт России в области местного самоуправления слишком мал, но уже накопилось изрядное количество противоречий, свидетельствующих о неоднозначном понимании роли и значения местного самоуправления как фактора повышения прежде всего эффективности управления территорией.

Из мировой практики известно несколько моделей местного самоуправления:

· англосаксонская — выборы совета;

· континентальная — сочетание выборности и назначаемости;

· иберийская — главы администраций избираются населением с последующим утверждением госорганами;

· советская — местное государственное управление.

Россия — страна с устойчивым тоталитарным и абсолютистским прошлым, положительным историческим опытом великой державы-завоевательницы, имперскими привычками — получила максимальные, более широкие чем Европейская Хартия местного самоуправления полномочия по созданию своей собственной системы местного самоуправления. При этом теоретически граждане могут создавать органы местного самоуправления везде, где есть «поселения»: город, район, поселок, село, иное поселение.

Норма Конституции РФ и федерального закона не делает принципиальных различий ни по размеру поселения (Москва или любое село), ни по национально-историческим особенностям, ни по экономической целесообразности.

Несмотря на нарочитую полемичность данного утверждения, следует признать очевидные факты:

1. Нарушение Реституции Российской Федерации и федерального законодательства о создании и функционировании органов местного самоуправления в поселках, городах, селах и иных населенных пунктах.

2. Нарушение органами субъектов Федерации своих полномочий в части ущемления прав органов местного самоуправления.

3. Нарушение самими органами местного самоуправления своей компетенции и федерального законодательства.

Следует добавить, что Конституционный Суд РФ дважды выносил решения о незаконности ограничения прав на осуществление местного самоуправления со стороны субъектов Федерации (известное дело

1997 г. о незаконности подмены органов самоуправления органами государственного управления в Удмуртии).

Примеры Москвы, Татарстана, Башкортостана, Калмыкии, Якутии, других субъектов Федерации свидетельствуют, что нарушение Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления норма, но не исключение. Почему? Население не хочет? Губернаторы не хотят? Произвол властей? Проведенный нами анализ опросов общественного мнения о значимости местного самоуправления в городах показал, что население очень приблизительно знает о роли и сущности местного самоуправления, его отличии от государственного управления на местах. Что касается губернаторов, можно смело утверждать, что большинство из них предпочитают вертикаль власти, «завязанную» на губернаторских органах.

А теперь стоит задать вопрос: «А нужно ли местное самоуправление России?»

Поскольку местное самоуправление является порождением демократии и в той или иной степени свидетельствует о наличии демократических прав и свобод, немного затронем тему демократии как причины и основы местного самоуправления.

Существует несколько (как бы очевидных) истин:

1. Демократия — достижение процветающего государства и представляет собой благо для народа и государства.

2. Поскольку местное самоуправление часть демократии, это рекомендуемая система государственного устройства, в том или ином виде принятая в развитых странах (см. Европейскую Хартию местного самоуправления).

Демократия, так же как и любое иное общественное устройство, не может быть сама по себе ни благом, ни панацеей от всех видов социальных болезней. В равной степени любая форма правления имеет свои преимущества и недостатки, отражающие и национальные особенности, и культуру, и историю, и общественное развитие, и нравственность, и многое другое.

К великому сожалению и безусловному огорчению реформаторов, категорически противопоказано внедрять чужой опыт целиком и полностью в живую ткань исторического развития страны.

Тем более такой сложной и многополюсной, какой является Россия. То, что за фасадом демократии может скрываться нечто противоположное по своей сути, и является аргументом для подобного анализа содержания понятия «местное самоуправление».

Обратимся непосредственно к духу и букве законов в местном самоуправлении.

Анализ, прежде всего, Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и иных федеральных законов показывает:

1. В тексте Конституции Российской Федерации и последующем законодательстве существует много пробелов и неточностей, позволяющих вольно интерпретировать закон.

2. Положения Конституции Российской Федерации плохо увязаны (неконкретизированы) с массивом последующего законодательства, касающегося самых различных областей правового регулирования — от Гражданского кодекса до отраслевых законов.

Самым большим, определяющим недостатком местного самоуправления в современной России, на наш взгляд, является директивный порядок его внедрения.

Столетиями вырабатывался компромисс между центральной и местной властью, столетиями местные общины учились и привыкали управлять «своим» двором, улицей, районом, городком. Из этого умения, из осознания своего значения как владельца, собственника, управляющего на конкретной территории выросло местное самоуправление. Подотчетность и подконтрольность бюрократии (любой!) проистекает не из закона, а из реальных и действующих механизмов вовлеченности населения в процесс принятия решений на всех стадиях и ответственности каждого гражданина за свое «жизненное пространство» рожденное на пустом месте. Имея за плечами только отрицательный опыт отстранения от управления, привыкнув к безответственности во всем, не получив самого малого и примитивного опыта решения конкретных «местных», «общинных» задач, население обрело освобождение от крепостной зависимости, свободу и «демократию».

Подводя итог спорам о необходимости и возможности своего, российского, специфического пути в местном самоуправлении, можно отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление, возможно, — один из последних конституционных барьеров на пути к авторитаризму и к распаду страны на самостоятельные губернии и республики.

Во-вторых, нет другого пути по привлечению населения в своей массе к управлению, как только через местное самоуправление. Даже если вначале этот процесс будет сложен, неэффективен, с большими издержками, то в дальнейшем он окажется весьма эффективным, даже если учитывать чисто энтропийные характеристики развития общества.

В-третьих, избавление «россиян» от тяжкого наследия тоталитаризма возможно не столько путем приватизации (т.е. разграбления номенклатурой и бандитами государственной собственности, создавшейся как результат примата государства над личностью), а путем обучения основам самоуправления.

В-четвертых, местное самоуправление — не итог и даже не этап, не эксперимент государственной власти (царь дал — царь взял), но определенная форма сосуществования власти и гражданина, когда власть добровольно делегируется населению, а население добровольно и ответственно делегирует власти свои права и свободы.

В-пятых, экономически местное самоуправление весьма и весьма выгодно как государству, так и населению. Фантастическое увеличение численности административного аппарата на всех уровнях в современной России способно «съесть» государство. Школы, больницы, жилье — все, что составляет местную жизнь, должно финансироваться не через госорганы, а напрямую в органы местного самоуправления, минуя бюрократию. В этом плане министерства образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, другие обеспечивающие местную жизнь отрасли должны быть на федеральном уровне упразднены и переданы на уровень местной власти.

Самоуправление в России уже не один раз внедрялось, но очень быстро наступала «реакция», и как только за немыслимо короткие сроки достигался феноменальный результат, реформы заканчивались появлением очередной бюрократической машины, сжирающей все природные и человеческие ресурсы, время, энергию.

И снова начиналось государство и заканчивались «просто люди».

Механизм реализации самой демократичной в мире Конституции Российской Федерации¹

Л.Н. Бозина, Международный университет

Назревший кризис в жилищно-коммунальной сфере России требует кардинальных изменений как в разрешении вопросов, связанных с экономической стороной проблемы, так и в определении четких границ полномочий и ответственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В Российской Федерации создана система органов местного самоуправления, однако для завершения процесса создания единой системы народоуправления (включая государственные органы управления власти и общественные организации) необходимо развитие закрепленной в Российском законодательстве такой формы самоуправления, как территориальное общественное самоуправление. Организация и формирование указанной ступени самоуправления позволят непосредственно привлечь население к участию в принятии социально значимых решений, осознанию персональной ответственности за происходящее в стране (районе, городе), более действенному контролю за расходованием средств, направляемых на жилищно-коммунальные нужды.

Без определения статуса территориального общественного самоуправления (далее — ТОС) в системе местного самоуправления населения невозможно провести реформу этого самоуправления, во главу угла которой положен принцип волеизъявления жителей — закон, действующий на территории дома, квартала, района, поселка, города.

Для определения статуса органов ТОС в системе местного самоуправления населения как основы местного самоуправления населения необходимо учитывать следующее:

1. Органами местного самоуправления могут быть советы или комитеты микрорайонов, кварталов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов, г. е. органы территориального общественного самоуправления населения (ст. 130 ч. 2 Конституции РФ и «другие органы местного самоуправления»).

2. Конституционное право граждан осуществлять местное самоуправление через выборные органы (ст. 130 ч. 2 Конституции РФ) — это традиционная форма демократического самоуправления.

Выборными могут быть как представительные органы, так и органы, непосредственно осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.

3. Структура органов местного самоуправления — это всего лишь система имеющих самостоятельный статус органов.

Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления закреплена ст. 131 Конституции Российской Федерации.

Никакой правовой акт, ограничивающий свободу выбора структуры органов самоуправления, не будет носить обязательного характера для самоуправляющейся территории.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Статья 44. «Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

1. «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами».

2. «Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом».

Статья 20. Органы местного самоуправления — юридические лица.

«Выборные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с Уставами муниципальных образований».

Согласно Уставу г. Тольятти:

Статья 51. Регистрация органов территориального общественного самоуправления и право быть юридическим лицом.

«Органы территориального общественного самоуправления могут по решению мэра города наделяться правом юридического лица».

Правомочно ли, что Конституционное право на самостоятельное формирование структур местного самоуправления населения принадлежит мэру города, а не населению (см. табл. 13)

Таблица 7. Функциональные различия осуществления местного самоуправления населения

Принципиальные различия формирования структур органов местного самоуправления:

Решение о финансировании деятельности ТОС и первичных органов ТОС принимается большинством голосов жителей один раз в год.

Только на основании «принципов» можно приписывать формирование, права, полномочия и ответственность структурам, входящим в систему местного самоуправления населения (см. табл. 14).

Таблица 8. Местное самоуправление населения осуществляется на принципах