Проблема законодательного регулирования отношений федеральных и региональных органов власти в субъектах Федерации

С. Митрохин, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, фракция «Яблоко»

Проблему федерального присутствия невозможно рассматривать вне контекста законодательства России и взаимодействия двух уровней этого законодательства — федерального и регионального. Федеральное присутствие предполагает наличие определенной федеральной политики. В рамках правового государства, которое декларируется в Конституции и в идеологии нынешнего государства, основные направления политики должны быть оформлены законодательно.

Для того чтобы понять, что у нас произошло и происходит сейчас в сфере законодательства, нужно сделать небольшой экскурс в историю. Я выделяю несколько этапов формирования нынешней двухуровневой модели законодательства.

Первым этапом я считаю 1990 г., когда была провозглашена Декларация о суверенитете России, сыгравшая в этом процессе колоссальную роль. Тому было несколько причин. С одной стороны, эта декларация содержала в себе требования максимального расширения прав регионов, областей, краев, республик. С другой — она породила своеобразную цепную реакцию самопровозглашений. Поскольку сама эта декларация была самопровозглашением России, сделавшей это в нарушение всех существующих на то время в рамках СССР правовых принципов, она подтолкнула к таким же действиям автономные республики, которые существовали на ее территории. Российское руководство открыто поддержало эту суверенизацию, в результате чего на территории России возник целый ряд территорий, на которых стало сокращаться

федеральное присутствие. Ряд территорий просто провозгласил (по наущению федеральных руководителей, того же Ельцина и его окружения) конфедеративный принцип своих взаимоотношений с Россией. С самого начала возникли три территории, на которых быстро, уже начиная с 1990 г., начало убывать федеральное присутствие. Это в первую очередь Татарстан и Башкирия, которые возглавили этот процесс. Третий субъект Федерации — это Чечня, в которой процесс суверенизации происходил наиболее радикально и которая фактически сразу же после августа 1991 г. уже не находилась в сфере воздействия России. Что касается Татарстана и Башкирии, мы можем констатировать, что эти две республики практически исключены из правового пространства России. Другие республики — Якутия, Коми, Калмыкия, ряд других — в той или иной степени следуют этим примерам. Хотя каждая из них идет своим путем, общая тенденция прослеживается в том, что они постепенно, шаг за шагом, «выдавливают» федеральное присутствие.¹

Возникла такая система, при которой федеральное руководство, — федеральный центр, как его принято называть, — смирился с фактором ограничения суверенитета Российской Федерации на территории ряда республик и закрепил это впоследствии в юридических актах, прежде всего в Конституции: республики у нас являются государственными образованиями. Государство само признало ограничение своего суверенитета в отношении целого ряда территорий. Республики, получив колоссальный объем прав и привилегий, быстро стали объектами зависти со стороны остальных территориальных образований — краев и областей, которые начали формировать процесс суверенизации, приближения к статусу республики и получения все большего объема прав и полномочий.

Я не буду сейчас касаться Федеративного Договора, который не удался в том виде, в котором проектировался авторами. Следует говорить, в первую очередь, о Конституции 1993 г., которая закрепила положения, которые препятствуют осуществлению федерального присутствия в регионах. Самым главным недостатком текста Конституции и той политики, которая проводилась по ее реализации, было наделение всех без исключения субъектов Федерации правом создавать собственные законы.² Ориентировались на какие-то образцы федеративных

государств, в первую очередь на Германию и Соединенные Штаты. При этом подход был бумажный и идеологический, а федерализм рисовался в романтическом виде. Авторы Конституции руководствовались не анализом ситуации, а аналитической формулой: России необходимо во что бы то ни стало и как можно скорее стать федеративным государством, потому что Россия большая и условия везде разные, следовательно, здесь должен быть федерализм. С самого начала федерализм декларировался как некая ценность наряду с демократией, рынком и т.д., а не как инструмент, механизм управления и рациональной организации государственной власти. Под этим лозунгом и была построена федеративная модель в Конституции. Решили, что если мы напишем «федерализм» и провозгласим субъекты Федерации свободными в рамках своей компетенции, то результат будет подобным тому, который наблюдается в других федеративных государствах.

Конституция наделила все субъекты Федерации правом издавать законы. Это право до принятия Конституции 1993 г. принадлежало только республикам. Все остальные регионы имели право издавать нормативные акты другого рода: постановления, решения и т.д. Это означало, что тогда не могло возникнуть ситуации, при которой система нормативно-правовых актов субъектов Федерации входила бы в явное противоречие с законодательством страны, Советского Союза и России. Потому что нормативные акты, имеющие статус постановления или решения, заведомо несопоставимы по своему весу со статусом закона. Поэтому, когда субъекты Федерации были наделены правом принимать законы наряду с Федерацией, несмотря на компетенцию, которая была определена в Конституции, их решения сразу уравнивались в статусе с решениями Федерации. Это повлекло за собой целый ряд последствий. А творцы Конституции не предусмотрели элементарных механизмов, которые позволили бы предотвращать злоупотребления законотворчеством, например федерального вмешательства, которое существует во всех федеративных государствах мира. В Германии имеется институт уполномоченных Федерации, которые могут приезжать в любую землю и там указывать руководству земли на нарушения закона. В Мексике федеральное правительство имеет право моментально, даже без суда, отстранять от должности губернатора или другое должностное лицо, которое нарушает законы. У нас же ничего подобного не предусмотрели, избрав при этом наиболее либеральную модель федеративных отношений.

¹ Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М, 1996. С. 303.

¹ Субъект Российской Федерации. Правовое понимание и полномочия. М., 1998. С. 17-18.

¹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

¹ Достоинство и недочеты двух важных законопроектов: мнение экспертов // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 21.

¹ Спиркин А. Г. Основы философии. М., 1988. С. 179.

¹ Гоббс Т. Избранные сочинения. М., 1965.

² См., например: Умнова И. Н. Устав области (края). М., 1995. С. 36.

¹ См., например: Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 72.

² Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 53.

¹ Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. М., 1996. С. 51

² Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. М., 2002. С. 60.

¹ См., например: Умнова И. А. Конституционные основы совместного российского федерализма. М., 2000. С. 151.

¹ Недостаточно оправдано, что наши политики и исследователи «зациклились» на республиках, не проанализировав эту проблему комплексно на уровне субъектов Федерации в целом (Р. Л.).

² Автор пренебрегает мировой практикой, подтверждающей, что федерация состоит из государств или государственных образований. (Р. А.)