Тема 5. Принципы федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве

Обоснование. Анализируя в целом принципы федерализма, мы уже неоднократно подчеркивали, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами — один из основных конституционных принципов федерализма, который является предметом федералогии. От уровня решения данного вопроса во многом зависит характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни общества и государства. Скажем так: как разграничишь полномочия и ответственность, так и будешь жить. Статья 5 Конституции Российской Федерации и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. Прежде всего следует уяснить, что понятие «предмет ведения» относится к федерации в целом и ее субъектам, а понятие «разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации» — здесь уже речь может идти в большей степени о полномочиях конкретных органов власти. «Компетенция» — это скорее функциональная характеристика полномочий отдельных органов власти в отдельных отраслях. В Конституции Российской Федерации частично допускается смешение этих понятий. В частности, в ст. 71 и 72 «предмет ведения» иногда приближен к понятию «компетенция». Исследователь И.А. Умнова считает, что компетенция органа власти «определяется через два ее элемента: предмет ведения и полномочия»¹. Однако если бы это было так, то

достаточно было бы во всех этих случаях использовать только понятие «компетенция». В отличие от Федеративного Договора, где предмет ведения и полномочия отнесены к органам власти, в Конституции эти вопросы обозначены как предметы ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации). Такой подход ближе к классическому пониманию данного понятийного аппарата.

Федералогия и практика федерализма: анализ понятийно-категориального аппарата. На практике реализацию предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами определяют правовые отношения между различными субъектами — участниками в федеративном государстве. В них участвуют все органы власти по всей вертикали государственной системы. Доминирующее положение в этой системе занимают исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов, основные принципы законодательных и исполнительных функций субъектов федерации при исключительной законодательной юрисдикции федеральных органов власти. Вместе с тем верховенство — это не право командовать, а право осуществлять общегосударственные функции от имени всех и отвечая перед всеми. При этом очевиден вспомогательный характер полномочий субъектов федерации, их функционирование на уже определенных законодателем «правилах игры». Важное значение имеет рамочное законодательство федерации, на основе которого осуществляется законотворчество ее субъектов. Общие принципы законодательства и формирования органов власти определяет федерация. Остаточное законодательство — это сфера деятельности субъектов федерации.

Уточним понятия, которые используются в данной теме по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

Предмет ведения — конституционно закрепленная сфера общественных отношений, правовое регулирование которой осуществляют соответствующие органы государственной власти федерации и ее субъектов.

Компетенция — включает в себя функции (направления, сферы деятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанности), закрепленные нормативными правовыми актами за органом государственной власти.

Полномочия — юридически закрепленные за органом государственной власти (должностным лицом, выполняющим управленческие функции) права и обязанности принимать правовые акты и осуществлять иные властные действия, направленные на решение конкретных задач

и выполнение функций этого органа. Являются составной частью компетенции соответствующего органа.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами — конституционное закрепление сфер общественных отношений за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт, определяющий права, обязанности и ответственность сторон по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, подписываемый на добровольной основе в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению основ конституционного строя страны.

Соглашение о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации — правовая форма (нормативный правовой акт) определения прав, обязанностей и ответственности федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по конкретному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Является, как правило, неотъемлемой составной частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — правовая форма (нормативный правовой акт) передачи в соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации прав на осуществление части полномочий органом исполнительной власти, правомочным осуществлять данные полномочия, другому органу исполнительной власти, установление условий их осуществления и ответственности за нарушение.

Конституционно-правовыми принципами федерализма, которые необходимо учесть и при разграничении полномочий, являются: сочетание централизма и децентрализации; единство органов власти; законодательное оформление разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами; наличие собственных органов власти в субъектах Федерации; единая система государственной власти в Российской

Федерации; влияние субъектов Федерации на формирование федеральных органов власти (представительство в Совете Федерации, выборы депутатов Государственной Думы и т.д.). Принцип разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации является одним из основных принципов федерализма. Более того, в принципе разграничения полномочий проявляется практика более общего комплекса — принципов федерализма. К примеру, принцип государственного суверенитета и принцип конституционности являются основополагающими при разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 3 ч. 1 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» разграничение проводится на базе Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации. При этом без изменения в Конституции никто не имеет права передавать, исключать, перераспределять предмет ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения (нормы Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Вот почему важна терминологическая четкость при определении сути понятий «предмет ведения» и «компетенция». Правильное использование конституционных понятий и терминов — необходимое условие для функционирования правовой системы. Одной из главных задач этой системы является создание единого правового поля при четком правотворчестве и правоприменении Российской Федерации в своих исключительных и совместных полномочиях и дополняющего правотворчества субъектов Федерации в совместных полномочиях и в своих исключительных полномочиях. При этом принцип недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации защищает их от конституционного вмешательства. Понятие «статус субъекта федерации» — это не только объем полномочий, но и политико-правовое состояние субъекта. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации определяется федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов Федерации и подразумевает не только «объем полномочий», но еще и функции, предметы ведения, обязанности, гарантии их обеспечения, ответственность субъекта, совокупность особенностей его политико-правового состояния как государственного образования в составе Российской Федерации.¹ Кроме того, нто равные возможности в

реализации своих полномочий. Названия «республика», «область», «край» — это понятия статусные по форме, но не по содержанию.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации также является составляющей принципа равноправия. «Равноправие» и «статус субъекта федерации» — это не одно и тоже.

Еще один важный принцип правовой системы федерализма — это принцип недопустимости изменения или утраты установленных Конституцией прав и свобод гражданина и человека. Это касается всех уровней власти. Региональный законодатель с учетом местных особенностей может лишь уточнять, конкретизировать применение базовых норм. Он может установить дополнительные льготы и гарантии, но не снижать уровень социальной защищенности граждан, ограничивать их права. Поэтому Федерация должна нести ответственность за состояние прав и свобод человека в стране. В связи с этим важен институт уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, как, например, в Саратовской области (А.С. Ландо), однако поправка, предложенная мною (А. Р.) для внесения в действующее законодательство, не прошла в Государственной Думе.

Принцип разделения властей в Российской Федерации охватывает весь его вертикальный срез. Практика разграничения полномочий при разных моделях федерализма — договорном, кооперативном, централистском — может быть различна, но конституционные основы при этом должны быть незыблемы.

Федерализм есть в конечном итоге средство децентрализации государственной власти, разумная форма соотношения независимости и взаимозависимости уровней функционирования государственной власти. Принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали разрабатывался еще в учениях Дж. Локка и Ш. Монтескье. Практическую реализацию он получил в Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов (4 июля 1776 г.) и во французской Декларации прав человека и гражданина (26 августа 1789 г.). Принцип разделения властей включен в конституции почти всех стран мира. Следует отметить, что в федеративном государстве этот принцип имеет не только горизонтальный, но и вертикальный срез. Горизонтальный — это исполнительная, законодательная и судебная ветви власти; а вертикальный — это разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным органом власти и органами власти субъектов федерации, а также органами местного самоуправления. При этом должны быть соблюдены общие принципы организации государственной власти, но таким образом, чтобы избежать унификации и однообразия,

которые имеют место в унитарном государстве. Одним из гарантов функционирования вертикальных механизмов федеративного государства стали Федеральные округа, которые прослеживают практику реализации исключительных полномочий Федерации в целом и совместных полномочий. Можно предположить, что они были бы более восприняты обществом, если бы прослеживали прежде всего состояние прав и свобод граждан на всей территории страны. А этим они, к сожалению, почти не заняты — в их деятельности чрезмерно много политики.

Принцип государственной целостности Российской Федерации — это прежде всего недопущение нарушений федеральной Конституции и законов, сохранение единого правового пространства. Исключительные полномочия Российской Федерации даны в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Делегирование исключительных полномочий и их передача невозможны без изменений в действующей Конституции. Важно при этом обеспечить единство системы государственной власти, соблюдение прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны. Здесь же действует принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации, но при этом редко подчеркивается отсутствие права Федерации вторгаться в исключительные полномочия субъектов Федерации. Совместные полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации — это предмет не для споров и конфликтов, а для кооперации общих усилий при определении «правил игры» прежде всего федеральным законодательством в сотрудничестве с законодателем субъектов Федерации. Здесь необходимо действовать исходя из принципа согласия и достижения паритета интересов.

Равноправие субъектов федерации при разграничении полномочий — также является важным принципом и при этом одним из самых спорных не только в нашей стране, но и во всех федерациях. Некоторые понимают равноправие как полную унификацию, в том числе и в названиях¹. Можно согласиться с мнением ученых, что различия подобного рода имеют и будут иметь место всегда. Но они затрагивают лишь атрибутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов Российской Федерации². Кроме того, важно уяснить тот факт, что разграничение полномочий в исполнительных органах власти в различных сферах функционирования государства имеет свои

особенности. Но опять-таки с учетом указанных общих принципов федерализма. В случае их нарушения, как и при нарушении Конституции и законов Российской Федерации, вступает в силу институт федерального вмешательства в дела и действия субъектов Федерации по их приведению в соответствие с федеральной Конституцией и законами. Механизмы преодоления споров и конфликтов в системе федеративных отношений могут быть различны — это договорные механизмы, согласительные процедуры, Конституционный Суд. В целом же в Федерации важен и принцип гармонизации правовых систем Федерации и ее субъектов, который является частью принципа субсидиарности.

Развитие местного самоуправления в системе разграничения полномочий в российском государстве означает доведение государственной федеральной политики до учета интересов и потребностей местных сообществ, гражданина. М. Фоллет пишет о невозможности предоставления права на самоуправление, ибо «самоуправление всегда должно вырасти само»¹. Главное — это достижение баланса интересов в федеративном государстве в защите интересов не власти, а граждан на всех уровнях функционирования самой власти. Федеративная власть как государственная исходит непосредственно от народа и имеет выход на народ, на граждан напрямую, а не только через субъекты Федерации. Поэтому согласование интересов надо учитывать везде, во всем многообразии федеративных отношений, и не только между органами власти по вертикали. Кроме того, при федерализме речь идет не о независимости частей одного целого, а о прямых полномочиях, механизмах их сочетания для удовлетворения полномочий целого и частей в целях защиты интересов граждан страны.

Федеративная демократия — это правовая и управленческая система доведения преимуществ учета интересов как составных частей, так и целого государства, вплоть до интересов местных сообществ, прав и свобод конкретных граждан. И в этой связи важно отметить, что федеративная реформа Президента В.В. Путина как раз и пытается выйти на этот уровень, на обеспеченность ресурсами в системе реализации и конкретизации принципа разграничения полномочий. И прежде всего здесь речь идет об уровне местного самоуправления. Это выводит нас на принцип взаимной ответственности при разграничении и реализации полномочий по всей вертикали функционирования публичной власти как таковой.

Упорядочение системы федеративных отношений. Недавно по инициативе Президента В.В. Путина начата бесспорно важная и

нужная работа по упорядочению и укреплению вертикали государственной власти. Прежде всего, это насыщение федеративных отношений правовыми механизмами, над чем работает и президентская комиссия во главе с Д.Н. Козаком. Однако довольно часто на практике вместо принципа согласования интересов всех участников федеративных отношений имеют место тенденции возврата к механизмам и рычагам администрирования, больше свойственным унитарной системе. Если эти тенденции будут преобладать, то процесс строительства демократического правового государства, утверждение норм федеративной демократии пойдет не вперед, по пути совершенствования, а по кругу уже испробованных и не очень оправдавших себя подходов унитаризма. К тому же он более привычен, и к тому же представляет собой более примитивную форму государственного устройства и управления, удобную для бюрократии и непригодную для отдельных сообществ, для граждан.

Итак, в основе правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий лежат конституционно-правовые принципы государственного суверенитета Российской Федерации, конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, недопустимости изменения политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности Российской Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, обеспечения ресурсами, конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов, органов власти и должностных лиц.¹ И эти принципы должны соблюдаться на всех уровнях власти. Федерализм — это более высокий, демократический тип государственного устройства, который позволяет согласовать многообразие интересов и потребностей с задачей сохранения государственного единства.