Выбор уровня детальности юридической нормы

Уровень детальности формулировок юридических правил – разнообразие ситуаций, которое различает разрабатываемое правило, иными словами – количество различимых состояний в поведенческой системе на регулирование которой нацеливается соответствующее правило.

Важно отметить, что большая или меньшая детальность юридической нормы означает одновременно большую или меньшую точность, с которой соответствующий фрагмент нормы описывает варианты отклоняющегося поведения (способы нарушения проектируемой нормы). Одновременно она означает также и большую или меньшую сложность самой нормы, т.е. масштабы усилий, которые необходимо предпринять экономическому агенту для правильного понимания нормы, а также – с той же целью – и работникам правоохранительных органов. Другими словами, сложность значительной части юридических норм, столь негативно воспринимаемая большинством их вольных или невольных пользователей, есть ничто иное, как оборотная сторона детальности, служащей цели обеспечения точного исполнения сути соответствующей нормы.

Экономический смысл понятия детальности нормы, тем самым, вполне прозрачен: бо́льшая детальность связана с большими издержками для субъектов и гарантов нормы, а также, разумеется, и для разработчика нормы, но она же одновременно в известной мере гарантирует от ошибок в выборе санкций при неточной идентификации характера нарушения правила.

Детальность юридических правил и предписаний имеет различных смысл для отдельных предметных областей, которые они регламентируют.

Например, детальность природоохранного законодательства обусловлена тем, как много разных видов загрязнителей и источников загрязнения окружающей среды в нем выделяется. Детальность проработки законов об охране труда тем выше, чем больше в нем рассматривается различных видов трудовой деятельности в различных обстоятельствах и ситуациях. Правила возмещения ущерба от несчастных случаев тем детальнее, чем больше отражённое в них разнообразие видов ущерба и чем большее разнообразие возможных жертв в них упомянуто.

Как отмечалось выше, степень детальности юридической нормы непосредственно связана с издержками, локализуемыми на стороне государства: чем выше предполагается детализированность нормы, тем выше должны быть издержки формулирования правил, издержки вынесения судебного решения и издержки субъектов правила по пониманию таких правил и их интерпретации.

Однако из этого отнюдь не следует, что, с точки зрения общества, издержки обеспечения детальности законодательной нормы должны быть минимизированы. Ведь простейшие в этом аспекте юридические правила, вообще лишённые детальности, звучали бы примерно так: в равной мере сократить все вредные выбросы (безотносительно к их токсичности); установить равный предел скорости на всех дорогах; разрешить все возможные действия… Понятно, что такие «правила» не выполняли бы фактически свою основную роль – регулировать экономическое поведение, нацеливать его на максимизацию стоимости. Одновременно, нельзя утверждать, что юридические правила должны быть максимально детализированы; чрезмерная сложность законов вполне в состоянии породить значительные непроизводительные издержки, связанные с достижением понимания их сути гражданами, а в силу ограниченности внимания и иных ресурсов работников правоохранительных органов – увеличить издержки, связанные с отсутствием должного наказания для не выявленных нарушителей правила, и т.п.

Таким образом, речь должна идти не о минимизации, а об оптимизации уровня детальности и, соответственно, издержек детальности юридической нормы, причём рассматриваемых не с позиций лишь какого-то одного из участников процесса формирования (проектирования), принятия и исполнения нормы, а с позиций оптимизации общественных, социальных издержек.

Между тем, это очевидное (для экономиста) положение довольно часто не реализуется в законодательной практике (в том числе, российской). Наиболее типично для отечественного законодателя следовать такой модели поведения: принимается чрезмерно «простой», не детализированный закон, уточнение которого делегируется исполнительной ветви власти, которая либо переинтерпретирует введённую норму «в свою пользу», делая её очередным источником ренты, либо всемерно затягивает введение достаточно детализированных подзаконных нормативных актов, создавая источник уже не просто поиска, но вымогательства ренты. При этом наиболее расхожим аргументом в пользу следования этой модели для законодателя выступает ссылка на более глубокие знания в соответствующей области, которые имеются у экспертов-чиновников, работающих в исполнительной власти, использование которых (знаний) позволит сильно сэкономить на привлечении независимых экспертов на стадии проектирования исходного правила (подготовки законопроекта оптимальной степени детальности).

Такая логика, с точки зрения экономического анализа, разумеется, не выдерживает никакой критики, поскольку экономия издержек на уровне законодательного органа оборачивается несопоставимо большими непроизводительными издержками, которые вынуждены нести экономические агенты, становящиеся объектами поиска и вымогательства ренты со стороны представителей исполнительной власти.

Каковы направления и механизмы влияния уровня детальности юридических правил на экономические процессы? Прежде всего, этот уровень воздействует на «юридические издержки» всех участников процесса формирования и исполнения законов: более детализированные законы дороже обходятся законодателю, сравнительно дороже осуществлять мониторинг их исполнения соответствующим гарантам, причём такие дополнительные издержки возникают практически автоматически, ибо названные субъекты вынуждены их нести «по долгу службы», в порядке осуществления своих функций.

Как отмечалось, более детализированные правила обусловливают и более высокие интерпретационные издержки у частных агентов, однако здесь имеется важная тонкая деталь: экономические агенты будут нести такие повышенные издержки только в тех случаях, когда сочтут, что это в их интересах. Так, наиболее сложные компоненты введённого закона могут быть попросту проигнорированы практически всеми, так что дополнительные издержки не возникнут.

Перечисленным издержкам детализации противостоят, однако, и определённые позитивные последствия. Дело в том, что более сложные юридические предписания, более точно различающие различные виды хозяйственного поведения, могут иметь своим результатом улучшение этого поведения со стороны ряда экономических агентов.

Так, если предприятия, загрязняющие своими выбросами природную среду, достаточно детально разграничиваются законом и становятся объектами существенно различных санкций, то в этом случае могут возникнуть двоякие позитивные социальные результаты. Во-первых, наиболее вредоносные виды хозяйственной деятельности, если они будут подвергаться наиболее жёстким санкциям, если не сократятся, то, по крайней мере, вряд ли вырастут в объёмах. Во-вторых, наименее вредные с точки зрения охраны природной среды виды хозяйственной деятельности, если они будут подвергаться существенно более мягким санкциям, не сократятся сверх экономической необходимости (целесообразности), что вполне могло бы произойти, если бы правило оказалось менее детализированным и одинаково пресекало бы как наиболее вредоносную, так и практически безвредную производственную деятельность, сопровождающуюся загрязнением природной среды.

Приведённый пример позволяет поставить следующий общий вопрос: при каких условиях у экономических агентов возникают стимулы к приобретению информации о юридических правилах на социально приемлемом уровне? В простейшем случае, когда ответственность за нарушение правила наступает для индивида в полном объёме и присутствует уверенность в безошибочности правосудия, частные и общественные стимулы уравниваются, поскольку производители берут на себя все социальные издержки своей деятельности, включая и издержки на получение информации. Если же при вынесении судебных решений возможны ошибки, а индивиды неверно оценивают ценность информации, то соответствующие стимулы могут оказаться как чрезмерными, так и недостаточными.

Отсюда вытекает важное следствие; если законодатель вводит правило, способствующее реализации общественных интересов, и это правило является достаточно детализированным, сложным для восприятия и понимания, он должен предусмотреть принятие дополнительных мер, которые ощутимо снизили бы частные юридические издержки. В противном случае положительные эффекты для общества, порождаемые не в результате государственного принуждения (т.е. дополнительных затрат бюджетных средств), а как следствия самостоятельных решений экономических агентов, окажутся наступившими не в полном возможном объёме.

Для иллюстрации этого положения рассмотрим несколько условных ситуаций. Предположим, что издержки формулирования правила невелики (например, подготовлено простое правило, применимое к большому числу различных действий и ситуаций). Пусть также малы и издержки вынесения судебного решения (например, если ущерб возникает лишь с очень малой вероятностью). В этом случае более детально прописанный закон оказывается вполне допустимым и даже желательным, если получение информации о его содержании не связано с запретительно высокими издержками для субъектов соответствующего правила. Суть дела в том, что у экономических агентов, подпадающих под действие правила, есть возможность и не приобретать информацию о его содержании. Тратят средства на это только те агенты, которые ожидают получить значительные выгоды от такой информации. К ним относятся индивиды, действия которых весьма значимы для общества, если они не сопряжены с большим ущербом, и весьма нежелательны, если такой ущерб может возникнуть.

Конкретным примером такой ситуации может служить отношение шофёров к сложной системе правил, регулирующих порядок перевозки опасных отходов в места их хранения. Большинство из них, кто никогда не столкнётся с необходимостью таких перевозок, не будет затрачивать усилия на изучение этих правил. Те же, кто систематически занят на подобной работе, обязательно предпримет действия по изучению соответствующих правил, справедливо рассчитывая на получение значительного вознаграждения за свою работу. Их затраты на изучение информации могут быть велики, однако общественные выгоды от соблюдения ими сложных правил безопасной перевозки будут, очевидно, существенно больше.

Один из выводов из анализа этого примера состоит в том, что высокие суммарные расходы на обеспечение соответствия поведения какому-то правилу сами по себе вовсе не свидетельствуют о том» что это правило чрезмерно детализировано или переусложнено. Низкие суммарные расходы могут свидетельствовать о том, что лишь небольшое число индивидов обеспокоились изучением деталей закона, так что любые дополнительные затраты на уточнение формулировок или вынесение судебного решения будут по существу напрасными. Высокие суммарные расходы, с другой стороны, отражают тот факт, что многие индивиды обдумывают действия, социальная желательность которых сильно зависит от конкретного содержания таких действий (например, большие издержки на изучение налогового законодательства в среде предпринимателей может говорить как о том, что они озабочены более точной и безошибочной уплатой налогов, так и о том, что предметом их изучения в действительности является поиск способов обойти правила налогообложения). В этом случае снижение общественных издержек следования правилу путём упрощения закона было бы ошибочным, поскольку при этом пришлось бы пожертвовать ощутимыми поведенческими выгодами.

Другой вывод из анализа заключается в том, что если большое число людей не следует какому-то правилу, это вовсе не обязательно говорит о том, что оно чрезмерно детализировано и усложнено. Просто может быть так, что пока лишь малая часть людей, для кого это правило важно, изучила его детали, так что выгоды от точности и сложности будут получены позднее, притом с небольшими издержками по отношению к другим индивидам.

Вторая условная ситуация имеет следующее содержание; предположим, что частные издержки на приобретение информации о содержании правила низки (например, если индивидам уже известны особенности своих действий и возможные санкции за их осуществление), однако затраты государства, связанные с разграничением этих действий для целей вынесения судебных решений, напротив, велики, поскольку чиновникам затруднительно выявлять детали поведения экономических агентов.

Типичным примером такой ситуации может служить множество способов поведения, нацеленных на уклонение от налогообложения. В подобных случаях последствия дополнительной детализации юридических правил неоднозначны. Дело в том, что дополнительные издержки системы правосудия могут регулярно воспроизводиться, несмотря на то, что вследствие уточнения правил будет выявлено лишь малое число новых нарушителей, так что общественные выгоды могут оказаться существенно меньше совокупных издержек, которые возникнут на стороне государства.

3.2 Выбор между точностью правила ex ante и его уточнением ex post