Правовой режим экологически неблагополучных территорий: виды, статус и оздоровление

Правовой режим экологически неблагополучной территории представляет собой специализированную совокупность правовых норм, регулирующих процедуры объявления, функционирования и снятия особого статуса таких зон. Формирующийся институт права окружающей среды включает правила, устанавливающие критерии отнесения территорий к категории неблагополучных и определяющие специфический порядок природопользования. Законодательством предусмотрены различные виды зон с неблагоприятной экологической обстановкой, каждый из которых обладает уникальным правовым регулированием. Основная цель введения особого режима заключается в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды.

Закон «Об охране окружающей природной среды» устанавливает порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. Согласно статьям 58 и 59 данного закона, такой статус присваивается указами Президента РФ или постановлениями представительного органа власти. Основанием для принятия решения служит заключение государственной экологической экспертизы, проводимой по представлению уполномоченных государственных органов. Таким образом, федеральный уровень принятия решений обусловлен необходимостью привлечения средств федерального бюджета для финансирования мероприятий по реабилитации.

Для детализации процедуры Минприроды России разработало Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Инициаторами могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Инициатор подготавливает материалы о состоянии окружающей среды и разрабатывает программу экологической реабилитации территории. После обращения в Правительство РФ Минприроды России проводит государственную экологическую экспертизу и вносит проект указа Президента.

Однако субъекты Федерации, руководствуясь статьей 72 Конституции России, также могут проявлять активность в данном направлении. Ярким примером является Экологический кодекс Республики Башкортостан, наделяющий Верховный Совет Республики и Президента Республики правом объявлять указанные зоны. При этом вопрос о правомочности субъекта предусматривать финансирование мероприятий за счет федерального бюджета остается дискуссионным. Считается, что субъект РФ не обладает таким правом.

В отличие от этого, режим зон чрезвычайных ситуаций, регулируемый Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», не требует официального объявления. Статус такой зоны презюмируется при наступлении катастрофы природного или техногенного характера. Ключевой задачей является определение границ зоны чрезвычайной ситуации руководителями работ по ликвидации на основе классификации, установленной Правительством РФ. Границы согласовываются с органами исполнительной власти и местного самоуправления.

Аналогичный принцип применяется в отношении зон радиоактивного загрязнения, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Вид зоны устанавливается по факту загрязнения с учетом дозы облучения населения или плотности загрязнения почвы. Границы и перечень населенных пунктов в таких зонах определяются и периодически пересматриваются Правительством РФ не реже чем раз в пять лет. Это позволяет гибко реагировать на изменения радиационной обстановки и иных факторов.

Принципиальным аспектом правового режима является механизм восстановления благоприятной окружающей среды. Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» вводит строгую градацию зон. В зоне отчуждения запрещено постоянное проживание и ограничена хозяйственная деятельность. В зоне отселения при превышении порога загрязнения цезием-137 население подлежит обязательному отселению до снижения риска до приемлемого уровня.

В зоне проживания с правом на отселение осуществляется обязательный медицинский контроль и проводятся защитные мероприятия для снижения уровня облучения. В зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом создается хозяйственно-экологическая структура для улучшения качества жизни населения. Статьей 12 Закона установлен комплекс мер по экологическому оздоровлению территорий, включая научные исследования, контроль, экспертизу и приведение земель в безопасное состояние.

Организация контроля и планирование мероприятий по оздоровлению возлагаются на органы, уполномоченные Правительством РФ. Однако на практике ликвидация последствий Чернобыльской катастрофы осуществлялась непоследовательно. Верховный Совет РСФСР в 1990 году констатировал недостаточность принимаемых мер, затягивание отселения людей, неполное обеспечение чистыми продуктами и секретность информации о реальных масштабах загрязнения.

Целью Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» является ликвидация таких ситуаций. Ликвидация включает аварийно-спасательные и иные неотложные работы, направленные на спасение людей, снижение ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон. Важной предпосылкой минимизации последствий является подготовка населения и специалистов к действиям в чрезвычайных ситуациях.

Финансирование мероприятий по ликвидации проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах ЧС, федеральных органов, бюджетов, страховых фондов и иных источников. При недостатке средств используются ресурсы резервного фонда Правительства РФ. Законом также предусматривается создание резервов финансовых и материальных ресурсов федеральными органами, органами субъектов РФ и местного самоуправления для экстренного привлечения средств.

Конкретные способы оздоровления предусмотрены Законом «Об охране окружающей природной среды». В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме обслуживающих население, запрещается строительство, ограничивается природопользование и принимаются меры по восстановлению ресурсов. Режим зоны чрезвычайной экологической ситуации почти аналогичен: прекращается негативная деятельность, приостанавливается работа опасных производств и проводятся восстановительные мероприятия.

Ключевым недостатком закона является отсутствие требования о разработке специальной программы реабилитации, которая должна определять конкретные мероприятия, финансирование, сроки и ответственных. Центральным вопросом остается финансирование восстановительных мероприятий, которое осуществляется за счет средств виновников деградации, целевых средств бюджетов и внебюджетных экологических фондов.

Отсутствие в России официально объявленных на федеральном уровне зон объясняется нечеткостью критериев их отнесения к той или иной категории. Вместо этого Правительство РФ принимает специальные постановления о мерах по улучшению обстановки в отдельных регионах, например, в Братске и Череповце. С учетом практики, дискуссионным является вопрос о целесообразности выделения двух видов зон, а не одной – зоны экологического бедствия.

Элементом правового режима является снятие особого статуса территории, что урегулировано Временным порядком. Решение о снятии статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации принимается по результатам государственной экологической экспертизы после истечения установленного срока. Госкомэкология РФ готовит проект указа Президента РФ «О снятии с территории статуса», который после одобрения Правительством представляется Президенту для принятия окончательного решения.

Сведения об авторах и источниках:

Автор: Бринчук М.М.

Источник: Экологическое право (право окружающей среды)

Публикации предназначен для широкого круга специалистов, чья профессиональная деятельность связана с экологическим правом, управлением природными ресурсами и защитой экологических прав (студенты, преподаватели, юристы, государственные служащие), а также для всех, кто интересуется данной сферой.