Разграничение государственной собственности на природные ресурсы в РФ

Государственная собственность является доминирующей формой владения природными ресурсами согласно российскому законодательству. Такой подход считается оправданным, исходя из их стратегического и общегосударственного значения. Право государственной собственности закреплено за землей, водами, недрами, лесами, объектами животного мира и иными природными объектами. Ключевой вопрос заключается в юридическом разграничении правомочий между различными уровнями власти.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ, разграничение государственной собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К совместному ведению также относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Таким образом, Конституция предписывает Федерации и ее субъектам разграничивать права собственности на основе взаимной договоренности. При анализе правовых норм необходимо учитывать положения Федеративных договоров, действующих наравне с Основным законом.

Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий провозглашает землю, недра, воды, растительный и животный мир достоянием народов, проживающих на территории соответствующих республик. Фактически, в Договоре закрепляется право собственности республик на свои природные ресурсы. Однако юридическая сила этого положения оспаривается. Согласно Разделу второму Конституции РФ, в случае несоответствия ее положениям, приоритет имеют нормы Конституции. Поскольку разграничение собственности отнесено к совместному ведению, Федеративный договор в этой части не имеет юридической силы.

Частично вопросы разграничения объектов собственности решены на законодательном уровне, а также Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах». Данный указ устанавливает критерии отнесения ресурсов к федеральной собственности, основанные на принципе их общегосударственного значения. К ним относятся ресурсы, обеспечивающие нужды обороны, безопасности, охраны границ и осуществления иных функций федеральных органов власти.

К федеральным природным ресурсам, согласно Указу, относятся: земельные участки под объектами федеральных энергетических, транспортных и космических систем; объекты ядерной энергетики и связи; территории и объекты государственных природных заповедников, национальных парков и заказников федерального значения; виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации; месторождения полезных ископаемых общегосударственного значения; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ. Исключительно к федеральной собственности отнесены ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ.

Федеральное законодательство конкретизирует объекты федеральной и региональной собственности. Так, Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» относит земли предприятий, связанных с безопасностью и государственной тайной, к федеральной собственности. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» разграничивает собственность на ООПТ по уровням значения: федерального, регионального и местного.

Государственные природные заповедники и национальные парки являются объектами федеральной собственности. Государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады могут иметь как федеральное, так и региональное значение. Природные парки относятся к ООПТ регионального значения, а лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть объявлены территориями местного значения. Статус определяется Правительством РФ и органами власти субъектов.

Согласно Федеральному закону «О недрах», недра и содержащиеся в них ресурсы являются государственной собственностью. Для обеспечения национальной безопасности и выполнения международных обязательств отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения. Часть таких месторождений включается в федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения и пользования ими устанавливается федеральными законами.

Права РФ на континентальный шельф закреплены в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации». На нем Российская Федерация осуществляет суверенные права на разведку и разработку ресурсов, исключительное право регулировать буровые работы и сооружать искусственные острова и установки. Юрисдикция РФ над такими объектами включает таможенные, фискальные и санитарные правила. Эти права не затрагивают правовой статус покрывающих вод и воздушного пространства.

Наиболее полно вопросы собственности на водные объекты решены в Водном кодексе РФ. К федеральной собственности отнесены: поверхностные и подземные водные объекты на территориях двух и более субъектов; объекты, необходимые для обеспечения обороны, федерального транспорта и энергетики; водные объекты — среда обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты в составе ООПТ федерального значения. Признание объектов федеральной собственности осуществляется Правительством РФ по согласованию с субъектами.

В собственности субъектов РФ, согласно Водному кодексу, могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах его территории и не отнесенные к федеральной собственности. Признание осуществляется органами власти субъекта по согласованию с федеральными органами. Что касается лесов, то Лесной кодекс РФ устанавливает их преимущественную государственную собственность, причем лесной фонд и леса на землях обороны находятся в федеральной собственности.

Для федеративного государства разграничение собственности на природные ресурсы имеет ключевое политическое и экономическое значение. Эта проблема связана с двумя существенными интересами: правом распоряжения ресурсами и правом получения доходов от их использования. Распоряжение ресурсами позволяет субъекту определять экономическую и социальную политику на своей территории. Доходы от предоставления ресурсов в пользование формируют бюджет для решения общественных задач, в том числе экологических.Общественные задачи решаются на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Следовательно, для справедливого распределения финансовой нагрузки важно оптимально решить вопрос о распределении платежей за ресурсы между бюджетами всех уровней. Принципиальным является вопрос о ставках этих платежей, который должен быть урегулирован в рамках федерального законодательства с учетом четких критериев и показателей.

Представляется, что природные ресурсы (кроме земельных) должны преимущественно оставаться в федеральной собственности. Распоряжаясь ресурсами от имени народа, Федерация должна обеспечивать интересы всего общества и государства, включая интересы территорий. Предоставление ресурсов в пользование должно осуществляться под взаимным контролем федеральных и региональных органов. Этому способствует единая система государственного управления природопользованием, реализуемая через лицензирование и заключение договоров.

Управление государственной собственностью на природные ресурсы в соответствии со статьей 114 Конституции РФ осуществляет Правительство России. Законодательство устанавливает правовые рамки такого управления. Для предотвращения истощения, особенно невозобновимых ресурсов, в законодательстве должны быть четко установлены лимиты их использования. В пределах этих лимитов Правительство правомочно распоряжаться ресурсами в определенный период времени, обеспечивая их рациональное и устойчивое использование.

Сведения об авторах и источниках:

Автор: Бринчук М.М.

Источник: Экологическое право (право окружающей среды)

Публикации предназначен для широкого круга специалистов, чья профессиональная деятельность связана с экологическим правом, управлением природными ресурсами и защитой экологических прав (студенты, преподаватели, юристы, государственные служащие), а также для всех, кто интересуется данной сферой.