Создание и развитие Российской прокуратуры.

План:

Историческое предназначение, становление и развитие органов прокуратуры.

Современное состояние, проблемы и перспективы совершенствования органов прокуратуры в России. – РЕФЕРТ.

Место прокуратуры в системе государственных органов РФ. – РЕФЕРАТ.

Вопрос 1.

На протяжении длительного времени (с начала 90-х годов 20 века) в России осуществляется правовая реформа. Одним из элементов данной реформы является реорганизация правовой системы России, в которой важное место занимает прокуратура.

Задачи, полномочия, принципы организации и деятельности прокуратуры являются предметом наиболее острых дискуссий с начала 90-х годов 20-го века. К тому времени достаточно четко обозначились два основных направления, по которым могло бы пойти реформирование отечественной прокуратуры.

Первое направление, поддерживаемое большей частью практических работников прокуратуры и некоторыми учеными (А.Д. Бойков, Ю.И. Скуратов, А.А. Чувилев и др.) предполагает дальнейшее развитие и совершенствование надзорной функции прокуратуры с учетом ее исторического предназначения и опыта развития.

Второе направление, сторонниками которого являются, в частности, авторы Концепции судебной реформы в РФ 1992 г. (сост. С.А. Пашин), предусматривает лишение прокуратуры общенадзорных полномочий, объявляя их пережитком тоталитарного государства, и предоставление ей лишь функций руководства расследованием и поддержания государственного обвинения в суде. При этом сторонники второго направления в качестве основных аргументов апеллируют как к опыту деятельности прокуратур в зарубежных странах и особенно англо-американских, так и к некоторым историческим периодам развития отечественной прокуратуры (вторая половина 19 в.).

Результатом борьбы мнений относительно будущего прокуратуры стало полное игнорирование задач и функций прокуратуры в Конституции России 1993 г., а также внесение изменений и дополнений в закон о прокуратуре.

Прокуратура – относительно молодой институт в системе государственного устройства в мире. Правительство любого государства независимо от политического режима всегда нуждалось в своих представителях в судах, и первоначально эту функцию выполняли адвокаты. Некоторым из них поручалась письменная подготовка и решение вопроса о направлении уголовных и гражданских дел в суды. Эти должностные лица набирались из адвокатской среды и после отставки возвращались в нее. В связи с этим некоторые ученые, в частности И.Я. Фойницкий, считали прокуратуру младшей сестрой адвокатуры. Такое построение представительства государства в судах существовало до Великой Французской революции, после которой развитие прокуратуры в странах континентальной и Романо-германской системы права пошло в разных направлениях. В Англии и Шотландии представители государства (солиситоры и барристеры) стали выступать лишь как сторона обвинения в уголовном процессе. Во Франции, Германии, кроме поддержания государственного обвинения, прокуроры от имени государства наблюдали за соблюдением законов, в том числе и самими судами.

В начале 18 в. в России происходят серьезные изменения в системе управления государством.

Петр 1 изменяет все основные государственные структуры, обновляет законодательство. Боярская Дума заменяется Правительствующим Сенатом, который становится высшим управленческим и судебным органом. В 1711 г. Петр 1 учреждает институт фискалов. Фискалы представляют собой особых должностных лиц, которые наблюдали за соблюдением указов царя, а также следили за ходом уголовных дел. На них же возлагалась обязанность выявлять противодействие Указам царя, взяточничество, расхищение и иные преступления, если по ним не было жалоб.

В Сенате действовал обер-фискал, который осуществлял общее руководство губернскими фискалами. В дальнейшем институт фискалов значительно расширяется, и они начинают действовать практически во всех крупных ведомствах.

Институт фискалата многими рассматривается в качестве прообраза отечественной прокуратуры.

12 января 1722 г. Петр 1 издал Указ, направленный на улучшение деятельности всех государственных органов, где впервые вводится понятие нового органа – прокуратуры. В настоящее время этот день отмечается как День работника прокуратуры РФ.

Наименование прокуратуры происходит от латинского procuro – заботиться, обеспечивать, предотвращать. Создавая прокуратуру, Петр 1 в ее организации и функциях ориентировался в большей степени на положения аналогичного органа во Франции, хотя были учтены и особенности Российской действительности.

Продолжая реформаторскую деятельность, Петр 1 27 апреля 1722 г.издал Указ «О должности Генерал-прокурора», в котором устанавливались основные права и обязанности Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными прокурорами. Прокуроры обязаны были требовать строгого следования регламентам и указам, проверять исполнение принятых решений и опротестовывать незаконные решения. Прокурорский протест приостанавливал действие опротестованного решения.

Первым генерал-прокурором России стал Павел Иванович Ягужинский, родом из семьи бедного литовского органиста.

Особых требований к кандидатам на службу в органы прокуратуры не предъявлялось.

После смерти Петра 1 значение прокуратуры заметно падает. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине 1 и императоре Петре 2, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров народных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров.

В период царствования Екатерины 2 существенно усиливается местный прокурорский надзор. Этому способствовало учреждение должности провинциальных прокуроров, задачи и полномочия которых получили нормативное закрепление в Законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах.

В 1802 г. должность генерал-прокурора была официально соединена с должностью министра юстиции. В результате в первой половине 19 в. прокуратура перестает быть органом надзора за правительством и фактически надзирает лишь за местными судебными и административными органами. В результате авторитет прокуратуры в это время значительно падает.

В 1862 г. Государственный Совет Российской империи принял основные положения по преобразованию судебной части, в которых определялось государственное назначение прокуратуры как наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в судебном ведомстве Российской империи, были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры – единство и строгая централизация, осуществление прокурорами возложенных на них функций от имени всей системы органов прокуратуры во главе с Генерал-прокурором. На прокурора возлагалась новая функция – поддержание государственного обвинения. По гражданским делам прокуроры должны были участвовать лишь в случае, когда затрагивались интересы казны, лиц, состоящих под опекой, безвестно отсутствующих и некоторых других, нуждающихся в особой защите со стороны государства. Губернская прокуратура подлежала ликвидации. Вводились должности прокуроров при судах.

До середины 19 в. основным предназначением прокуратуры является надзор за исполнением законов центральной власти. В этом – основная отличительная историческая черта российской прокуратуры.

Главное предназначение данного органа в России – надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории государства.

Во главе прокурорской системы, согласно Уставам 1864 г., стоял Генерал-прокурор – орган государственного обвинения в Верховном уголовном суде и представитель прокурорской власти в Сенате. С должностью Генерал-прокурора совмещалась должность министра юстиции - высшего органа судебного управления. Прокурорские должности учреждались при судах. В Сенате действовали обер-прокуроры и их товарищи; в окружных судах – прокурор окружного суда и его товарищи. Прокуратура строилась на началах иерархической подчиненности и единства прокурорской службы. Все прокуроры и товарищи прокуроров назначались на должность императором по представлению министра юстиции.

Суд не имел над работниками прокуратуры ни административной, ни дисциплинарной власти, он не мог давать прокуратуре предписаний.

Послерефоменное дореволюционное законодательство предъявляло довольно высокие требования к кандидатам на службу в органах прокуратуры.

Развернувшаяся в результате реформы 1864 г. в России деятельность судов присяжных обусловила необходимость назначения на должности прокуроров и их товарищей лиц, не только образованных и принципиальных, но и обладающих навыками ораторского мастерства, тонких психологов, умеющих убеждать присяжных. Мастерами ораторского искусства того времени можно назвать Анатолия Федоровича Кони, Михаила Федоровича Громницкого, Петра Акимовича Александрова, Сергея Аркадьевича Андреевского (был освобожден от занимаемой должности в связи с принципиальной позицией по делу Веры Засулич), Николая Валерьевича Муравьева.

После революции 1917 г. прокуратура как часть старого государственного аппарата была ликвидирована. С 1917 по 1922 г.г. надзор за законностью в России осуществляли различные государственные органы: Совет народных комиссаров, Рабоче-крестьянская инспекция, Всероссийская чрезвычайная комиссия, Народный комиссариат юстиции, Народный комиссариат государственного контроля и др. Однако децентрализация надзорных полномочий в условиях возросшего количества нормативных актов не удовлетворяла государственные потребности. В связи с этим 28 мая 1922 года ВЦИК принял положение о прокурорском надзоре (до 1995 г. это был День работников прокуратуры).

После нового образования прокуратуры, основной ее задачей стал надзор за точным и единообразным исполнением законов в государстве. При решении вопроса об образовании российской прокуратуры на 3-ей сессии ВЦИК девятого созыва возникла острая дискуссия по поводу принципов построения прокуратуры. Существовала позиция, согласно которой прокуроры должны были подчиняться не только по вертикали прокурору республики, но и местным органам власти по горизонтали. Предполагалось также лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных властей. Однако против данного построения прокуратуры выступил В.И. Ленин в программной работе «О двойном подчинении и законности».

Прокуратура создавалась не как самостоятельный орган, а лишь как отдел в составе наркомата юстиции. Нарком юстиции являлся одновременно прокурором РСФСР. С 1928 г. прокурор РСФСР стал заместителем наркома юстиции.

С образованием Союза ССР в 1924 г. была образована прокуратура Верховного Суда СССР, которая не возглавляла прокуратуры союзных республик, а была самостоятельным, автономным образованием. Прокурор Верховного Суда СССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в общесоюзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ.

20.06.1933 г. – постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры СССР». 17.12.1933 г. положение о прокуратуре СССР.

В 30-е – начале 50-х г.г. роль прокуратуры в обеспечении законности в стране была существенно снижена, а в области надзора за ОГПУ, НКВД и ИТУ – вообще сведена практически к нулю.

24.05.1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил новое положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым предусматривался ряд мер по укреплению органов прокуратуры и восстановлению их роли в системе обеспечения законности в стране.

Обновление законодательства, обусловленное принятием Конституции СССР 1977 г., предопределило принятие 30.11.1979 г. Закона «О прокуратуре СССР». Конституция СССР 1977 г. и Закон о прокуратуре 1979 г. надзор прокуратуры за исполнением законов именовали высшим надзором.

В начале 90-х годов правовая система России стала реформироваться. В состоянии реформирования она находится и в настоящее время.

После распада Советского Союза в 1992 г. перестали действовать общесоюзные правоохранительные органы, в том числе Генеральная прокуратура СССР.

В 1992 г. был принят закон РФ «О прокуратуре РФ», в котором за прокуратурой признавались функции надзора за исполнением законов в государстве, участия в судебном разбирательстве уголовных и гражданских дел.

В Конституции РФ 1993 г. о задачах и полномочиях прокуратуры не упоминается, это объясняется тем, что не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за прокуратурой функции надзора за исполнением законов или ограничить полномочия поддержанием государственного обвинения в суде.

В 1995 г. была принята новая редакция Закона о прокуратуре, где прокурорский надзор сохранен как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры.

В дальнейшем Закон о прокуратуре продолжал совершенствоваться. Так, в 2007 г. с целью обеспечения подлинной процессуальной самостоятельности следователя в УПК РФ и Закон о прокуратуре внесены существенные изменения, основным смыслом которых стало разграничение функций прокурорского надзора и руководства процессуальной деятельностью следователя. В результате часть процессуальных полномочий прокурора в отношении следователя перераспределена в пользу руководителя следственного органа. Кроме того, прокурор был лишен права возбуждать уголовные дела, лично производить предварительное расследование и осуществлять иные процессуальные действия. При прокуратуре РФ был создан Следственный комитет, построенный по принципу автономного вертикального подсинения нижестоящих руководителей вышестоящим. Последние изменения в закон о прокуратуре были внесены 07.02.2011 г.