Функции и направления деятельности органов прокуратуры.

План:

Понятие функций и направлений деятельности органов прокуратуры.

Характеристика функций и направлений деятельности органов прокуратуры.

Вопрос 1.

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1 понятие прокуратуры раскрывается через основную функцию – надзор за исполнением законов. В ст. 3 определяется, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных ФЗ.

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем не содержится общего определения понятия функций.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов (ст. 1 Закона о прокуратуре).

Подфункции:

· надзор за исполнением законов государственными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

· надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

· надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача вносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность деятельности прокурора в сфере судопроизводства.

Надзорные функции (подфункции) прокуроров тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый от имени РФ на всей ее территории и во всех сферах правовых отношений, на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения о принятии, об изменении, о дополнении или об отмене законов и иных нормативных правовых актов.

Самостоятельным видом государственной деятельности прокуратуры является функция участия представителя прокуратуры во всех видах судопроизводства, установленных Конституцией РФ, в целях содействия соответствующему суду в принятии законного, обоснованного, объективного и справедливого решения.

С учетом особенностей конкретных видов судопроизводства (конституционное, административное, арбитражное, гражданское, уголовное) эта задача не меняется. Однако изменяются виды процессуальных режимов, возникает существенная специфика оснований участия и полномочий прокуроров, правовых средств их реализации, что дает основание отнести участие прокурора в каждом из названных видов судопроизводства к относительно самостоятельным функциям прокуратуры. Так, в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

В гражданском судопроизводстве прокурор, не имея собственных интересов, но от имени государства инициирует или вступает в уже начатый процесс по делу в роли истца с «особым» статусом в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не могут сами обратиться в суд, а также в защиту неопределенного круга лиц и законных интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

В отличии от функций прокуратуры существует понятие «основные направления деятельности органов прокуратуры». Эти понятия тесно связаны между собой, но четко различаются. Дело в том, что прокуратура не должна подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнение всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом зачастую и нет необходимости. Здесь должны быть правильно расставлены приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте РФ, стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью названных выше надзорных и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды.

Вопрос 2.

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является довольно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. Он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в некоторых из них он приобретает существенные особенности. Для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства. При этом акты прокурорского реагирования в одних случаях носят информационный характер. Когда прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управления, он лишь требует от этого органа или от иной властной структуры принять решение по существу. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществлении дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.

Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения или предмет надзора, отражающий специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений. Это обстоятельство отражено в Законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзорных функциях выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст.ст. 21, 26, 29, 31).

В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются соответствующим процессуальным законодательством РФ. Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства: требования, протесты, постановления, представления, которые при решении вопроса об ответственности получают соответствующие форму и содержание.

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на территории РФ законов.

Положениями ст. 1 Закона о прокуратуре определено, что надзор осуществляется за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Соблюдение Конституции РФ выделено, ибо она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов.

Функция участия в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства.

Конституция РФ 1993 г. не наделила Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы, которым он обладал в течение длительного времени. Однако ст. 9 Закона о прокуратуре в определенной сфере компенсирует отсутствие такого права.

Обращения Генерального прокуроров РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное, либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться с предложениями об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов или иных нормативных актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. Прокуроры не только вправе, но обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав и свобод человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.

Такая информация представляется нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении проектов законов. Предложения могут сопровождаться представлением законопроектов, подготовленных органами прокуратуры.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов РФ.

Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности являются согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и в порядке, определенном законодательством.

Самостоятельной функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта функция состоит в обеспечении согласованности и взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений.

Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации. Прокурор созывает координационные совещания, истребуют статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах:

· Проведение заседаний координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

· Текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

· Совместные выезды на места для проведения согласованных действий и в других формах.

Для достижения цели координации осуществляется взаимодействие с судами.

Основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные направления деятельности и динамичные, конкретизирующие определенные приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в городе, районе, регионе, стране. К числу постоянных приоритетов относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. К ним относится соблюдение законности при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, а также органами местного самоуправления.

К числу постоянных приоритетных направлений относится надзор за исполнением законов, прежде всего государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов.

Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Приоритеты деятельности органов прокуратуры находят отражение в нормативных правовых актах, как Генеральной прокуратуры РФ, так и прокуратур субъектов.