Вопрос 8.2. Функции выборов

Значение выборов в демократическом государстве определяется, прежде всего, функциями, которые они играют в политической системе общества. Перечислим основные из них:

1) Представительство общественных интересов. Эта функция отражает основное предназначение выборов как института непосредственной демократии. Различные социальные группы, имеющие многообразные интересы, стремятся довести свои ожидания и требования до институтов власти, оказать влияние на принятие политических решений. Важнейший канал трансляции групповых интересов – выборы, когда избиратели решают какие политические силы способны адекватно отразить их ожидания. Однако проблема заключается в том, чтобы состав представительного органа или выборное должностное лицо действительно выражали волю своих избирателей.

2) Легитимация власти. Власть, избранная народом, является легитимной, т.е. легальной (законной).

Этимологически слово «легитимность» ведет свое начало от латинского legalis – законность. Однако легитимность и законность не являются синонимами, поскольку политическая власть не всегда основывается на праве и законах, но всегда пользуется той или иной поддержкой части населения страны. Легальность свидетельствует о юридическом, законодательно обоснованном типе правления. Поэтому в одних государствах, власть может быть легальной, но нелегитимной, например, при правлении метрополий в колониальных государствах, в других – легитимной, но нелегальной, как, скажем, после совершения революционного переворота, поддержанного большинством граждан страны, в-третьих, – и легальной, и легитимной, как, к примеру, после победы определенных сил на выборах.

Положение о легитимности избранной народом власти не носит абсолютного характера. Выборы придают черты легитимности власти в том случае, если их организация и проведение, а также действующее избирательное право реально соответствует целому ряду принципов, которые будут рассмотрены нами в дальнейшем. Такая власть вызывает доверие со стороны большинства граждан, соответствует их ценностным ориентациям и ожиданиям и вправе рассчитывать на выполнение принимаемых ею решений. Не случайно одним из косвенных показателей легитимности власти является уровень поддержки власти гражданами страны.

3) Определение ориентиров на будущее страны. Всенародные выборы – это, как правило, и общенациональная дискуссия о дальнейших путях развития, борьба идей и программ развития страны. По результатам выборов может произойти смена политического курса (например, избрание левой партии после длительного правления правых), либо смена конкретных лиц у власти при сохранении политического курса.

4) Социальный барометр политической жизни. Посредством механизма выборов проявляется отношение граждан страны к ее важнейшим политическим институтам. По итогам выборов выясняется степень влияния различных политических сил, отношение граждан к правящей элите и оппозиции, политическому режиму в целом, а также специфика политических предпочтений граждан.

5) Политическая социализация. Хотя степень вовлеченности граждан в политику в целом в любом обществе невелика, эта сфера деятельности, естественно, не находится за рамками социальной системы. Умение ориентироваться в политическом пространстве и использовать механизмы политики ля отстаивания своих интересов и приобретается в процессе политической социализации. В ходе избирательных кампаний конкурирующие политические силы и кандидаты в борьбе за голоса избирателей осуществляют интенсивное коммуникативное воздействие индивидов, способствуя одновременно формированию тех или иных политических убеждений, ценностей, поведенческих стандартов. Да и само участие граждан в выборах представляет собой приобщение к законно одобренным способам политического взаимодействия, формирует уважение к государственным институтам, способствует осознанию своей гражданской ответственности.

Вопрос 8.3. Международные избирательные стандарты и источники избирательного права России

В России основным источником права является нормативный правовой акт. Это значит, что под источниками избирательного права Россииследует понимать нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения выборов.

Источниками электорального права являются нормативные акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, определяющие порядок проведения выборов.

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса имеют детальное правовое регулирование. Поэтому источники избирательного права образуют определенную систему, включающую в себя многочисленные нормативные правовые акты, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, в зависимости от уровня принятия выделяют две большие группы источников избирательного права России: международные и национальные. Национальные источники в свою очередь подразделяются на федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.

Как мы уже выяснили ранее, формирование государственных и муниципальных органов путем выборов является одной из наиболее значимых ценностей современной цивилизации. За многовековую всемирную историю развития демократических институтов в различных странах выработались определенные стандарты, соблюдение которых позволяет утверждать, что выборы достаточно точно отражают волю народа. Следует отметить, что хотя проведение выборов в органы власти было явлением достаточно распространенным практически во все исторические периоды развития государства, признание демократических принципов избирательного права смогло утвердиться только в ХХ веке. Эти принципы были воплощены в общепризнанных принципах и нормах международного права и нашли отражение в международно-правовых документах.

В части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что международные избирательные стандарты являются обязательными для всей системы выборов в России.

Заметим, что международные избирательные стандарты должны быть адаптированы к специфическим российским условиям. Конституция РФ предусмотрела гарантию против непродуманного включения норм международного права во внутреннее законодательство России. Так, в статье 125 части 6 Конституции России содержится положение, согласно которому «не соответствующие Конституции РФ международные договоры России не подлежат введению в действие и применению».

Мы назовем лишь основные источники международных избирательных стандартов и дадим небольшие выдержки из их содержания.

Прежде всего – это Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей» (ч. 1 ст. 21 Декларации). «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч. 3 ст. 21 Декларации).

Гражданские и политические права, изложены во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом 19 декабря 1966 года. «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» (ст. 25).

Заметим, что участниками этого Международного пакта являются 127 государств мира, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы.

Приведенные нормы Всеобщей декларации и Международного пакта не просто являются частью российской правовой системы, но и зачастую восполняют пробелы в российском конституционном законодательстве. Так, Конституция РФ не содержит принцип всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, применительно к обеспечению избирательных прав граждан на выборах всех уровней. Данные положения закрепляются конституционными нормами лишь в отношении выборов Президента РФ (часть 1 статьи 81 Конституции РФ), а также в федеральном законодательстве, что, как представляется, не соответствует уровню регулирования данных отношений. Таким образом, вышеприведенные международные избирательные стандарты логично имплементированы в конституционное право России и составляют конституционно-правовое регулирование в надлежащей иерархии норм избирательного права России.

К числу основных источников универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года и Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 года. В этих документах обращено внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах. Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами.

Среди международно-правовых актов, составляющих источники международных избирательных стандартов, следует также упомянуть:

1) Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с протоколами. «Высокие договаривающиеся стороны обязуются проводить свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти»(ст. 3 Протокола № 31 к Конвенции, 1952 год) и

2) Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года. «Местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования» (ч. 2 ст. 3 Хартии).

Важное значение имеют нормы Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ (вступила в силу для России 11 ноября 2003 года), в которой впервые в международном праве закреплено столь детализированное правовое регулирование общественных отношений, связанных с назначением, подготовкой, проведением и определением результатов выборов и референдумов в государствах-участниках.

Согласно подп. «д» п. 2 ст. 10 Конвенции при проведении справедливых выборов обеспечивается организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением.

Статья 11 Конвенции специально посвящена избирательным органам (избирательным комиссиям). В соответствии с ней подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых устанавливаются конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. Порядок формирования, полномочия, организация деятельности избирательных органов, а также порядок, основания и сроки расформирования состава избирательного органа или досрочного прекращения полномочий членов избирательного органа устанавливаются законами.

Решения избирательных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, их уполномоченных представителей, организаций, должностных лиц, избирателей, нижестоящих избирательных органов, иных лиц и организаций, указанных в законах. Государства-участники своими законами возлагают на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, а также на их должностных лиц обязанность оказывать избирательным органам содействие в реализации их полномочий.

Из норм Конвенции вытекает также необходимость наличия центрального избирательного органа. Упоминание о нем содержится в п. 4 ст. 15 Конвенции. Конвенция также презюмирует принцип системы избирательных органов, поскольку в п. 4 и 5 ст. 11 упоминается о вышестоящих и нижестоящих избирательных органах.

По мнению Н.М. Миронова, «международно-правовая институционализация специализированных независимых избирательных органов (комиссий) в Конвенции является результатом достаточно длительной работы различных международных организаций по мониторингу и развитию системы международных избирательных стандартов».

На необходимость наличия в государстве независимых компетентных и профессиональных организаторов выборов обращается внимание, например, в п. 20 Замечания общего порядка № 25(57), принятого Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах. В Замечании признано целесообразным создание независимого органа для контроля за ходом выборов и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям Международного пакта.

На уровне Совета Европы система внутригосударственных избирательных органов рассматривается в Руководящих принципах относительно выборов (Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия), 2002 г.). В п. 3.1 разд. II Руководящих принципов отмечается, что наилучшей формой организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов в странах, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, является система избирательных комиссий (в пояснительном докладе к Руководящим принципам указывается на наличие нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий, что и позволяет увидеть здесь систему комиссий), действующих на началах независимости и беспристрастности.

Руководящие принципы предусматривают создание постоянно действующей Центральной избирательной комиссии, обеспечивающей связь с участниками избирательного процесса, нижестоящими комиссиями. В ее состав должны входить хотя бы один представитель судебной власти (в пояснительном докладе к Руководящим принципам сказано: судья или юрист), представители политических партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов (представительство партий в комиссии может быть равным или пропорциональным); эти лица должны хорошо разбираться в вопросах избирательного права. Орган, назначивший члена комиссии, не должен иметь права их свободного отзыва.

Международные избирательные стандарты носят самый общий характер, они универсальны и потому подходят для любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.

В перечисленных международно-правовых документах сформулированы требования, выполнение которых является обязательным условием для того, чтобы выборы признавались легитимными. Таковыми являются требования, чтобы выборы были свободными, справедливыми и подлинными.

Свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека.

Справедливый характер выборов вырастает, прежде всего, из демократического избирательного права, в котором прочно гарантированы всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Для обеспечения справедливости выборов необходима эффективная защита выборов от различного рода мошенничества и злоупотреблений. В частности, должно быть обеспечено присутствие наблюдателей и равный доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах. Выборы должны проводиться с установленной законом периодичностью. Перенесение срока выборов может допускаться при чрезвычайном положении или в других исключительных обстоятельствах, не допуская создания угрозы для демократии.

Подлинные выборы также предполагают реализацию гражданами совокупных демократических избирательных и других прав. Такие выборы заранее направлены на то, что как отдельные посты, так и власть в целом будут определены на основе воли большинства избирателей. При этом избиратели должны иметь реальный выбор, т.е. выборы должны проходить на основе политического плюрализма. Любое меньшинство должно проявить готовность к тому, чтобы признать невыгодные для себя результаты выборов, если они были свободными, справедливыми и законными. Передача власти по результатам выборов должна осуществляться на основе закона.

Таким образом, мы рассмотрели международные источники избирательного права России. Другую группу мы определили как национальные источники, которая в свою очередь включает в себя федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.

Первая группа – федеральные нормативные правовые акты. Возглавляет данную группу Конституция Российской Федерации – это основной и наивысший по юридической силе источник избирательного права России. Ее нормы обладают приоритетом, как среди национальных источников избирательного права России, так и среди международных источников.

Конституция РФ, во-первых, определяет конституционно-правовой статус выборов и референдума, указывая их в качестве высшего и непосредственного выражения власти народа (статья 3), во-вторых, регулирует отношения, опосредующие природу права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, определяя основное содержание данного права (раскрывая через него право на участие в управлении государством) и ограничения для его осуществления (статьи 32, 55, 56), в-третьих, устанавливает основные принципы выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (статьи 81, 96, 97), в-четвертых, устанавливает общие принципы разграничения предметов ведения Федерации и субъектов Федерации в данной сфере правоотношений (статьи 71, 72, 73), в-пятых, оговаривает проведение муниципальных выборов (статья 130).

Особенностью Конституции РФ, принятой в 1993 году, по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 года (последней Конституцией советского периода) является отсутствие специальной главы «Избирательная система», в которой в самом общем виде закреплялись основы избирательного процесса.

Данное обстоятельство вызывает неоднозначную оценку среди различных ученых. Так, например, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян полагают, что отсутствие в Конституции РФ главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовало определению четких ориентиров избирательной реформы. Воссоздание избирательного законодательства необходимо было начинать при фактически полном формально-юридическом отсутствии новых принципов российского избирательного права не только на конституционном уровне, но и на уровне обычного законодательства.

Однако с данной позицией ученых нельзя согласиться в полной мере, т.к. за исключением целого ряда норм, непосредственно затрагивающих вопросы избирательного права, Конституция РФ содержит важное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России (часть 4 статьи 15 Конституции РФ), что, естественно, относится и к избирательному праву. Это значит, что избирательное право России не только выстраивается с учетом принципов международного права, международных избирательных стандартов, но и исходит из них.

Порядок организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти регулируется федеральными законами. Они также устанавливают основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации. Последняя задача наиболее полно решается Федеральным законом РФ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Во-первых, он: является главным специальным актом по вопросам избирательной системы и избирательного права России; определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в любых выборах и референдумах, проводимых на территории страны; имеет прямое действие и применяется на все территории Российской федерации.

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. При этом статья 1 данного Закона четко указывает на то, что с его нормами должны сочетаться все иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах.

Во-вторых, в том случае, если нет актов избирательного законодательства по конкретным видам выборов или акты устарели и не приведены в соответствие с указанным Федеральным законом 2002 года, выборы проводятся на основе данного Федерального закона. Этот закон допускает, если правовая база субъектов РФ для выборов их органов власти и органов власти местного самоуправления несовершенна, а норм данного Закона и иных федеральных законов недостаточно, проведение выборов также на основе указов Президента РФ (ч. 4 и 5 статьи 11ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Среди федеральных актов избирательного законодательства общего характера следует также отметить Федеральный закон от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Данный Закон применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если: не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; не принят устав муниципального образования; отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и т.д.

Таким образом, указанный Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 1 Закона).

Федеральные акты специального характера касаются двух видов федеральных выборов – выборов Президента РФ и выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Первые выборы депутатов Государственной Думы проводились 12 декабря 1993 года на основе Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Указом Президента России 1 октября 1993 года. В соответствии с Конституцией РФ следующие выборы депутатов были организованы и проведены через 2 года, в 1995 году, а затем с периодичностью в 4 года соответственно в 1999, 2003, 2007 и 2011 годах.

Следует заметить, что все выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ проводились по вновь принимаемым федеральным законам. Так, выборы депутатов в 1995 году прошли по Федеральному закону РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 12 июня 1995 года, выборы депутатов в 1999 году – по одноименному Федеральному закону РФ от 24 июня 1999 года, выборы 2003 года – по Федеральному закону РФ от 20 декабря 2002 года. И лишь выборы депутатов Государственной Думы РФ V-го (2007 г.) и VI-го (2011 г.) созывов прошли на основании одного Федерального закона РФ от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

После принятия Конституции РФ 1993 года выборы Президента России проводились в 1996 году на основе Федерального закона от 17 мая 1995 года «О выборах Президента Российской Федерации». В связи с досрочной отставкой Президента РФ Б.Н. Ельцина, следующие президентские выборы были проведены в 2000 году, но уже на основе нового одноименного Федерального закона от 31 декабря 1999 года. Все последующие выборы Президента России в 2004, 2008 и 2012 году проводились на основании действующего в настоящее время Федерального закона РФ от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской Федерации».

Перечень федеральных нормативных правовых актов, являющихся источниками избирательного права, не исчерпывается перечисленными выше федеральными законами. Кроме них при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборных должностных лиц применяются и другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права. Они регулируют отдельные институты избирательного права (статус общественных объединений, деятельность средств массовой информации, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и др.), упорядочивают некоторые стороны избирательного процесса и определяют правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства России. К числу таких актов относятся: Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях»; Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон РФ от 11 июня 2001 года «О политических партиях»; Федеральный закон РФ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; Федеральный закон РФ от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и другие.

В систему федеральных нормативных правовых актов, являющихся источниками избирательного права России, входят также:

– указы Президента Российской Федерации, которые издаются по вопросам организации и проведения выборов (например, о назначении выборов депутатов Государственной Думы РФ);

– постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (например, о назначении выборов Президента РФ);

– акты Центральной избирательной комиссии (постановления, инструкции и разъяснения), которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке составления участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и др.).

Следует заметить, что по общему правилу избирательные комиссии не занимаются правотворческой деятельностью. Вместе с тем некоторые избирательные комиссии (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ) имеют право издавать подзаконные нормативные акты (постановления, инструкции, положения и др.), которыми определяется порядок единообразного применения законодательства о выборах.

Особенностью таких актов является то, что они обязательны только для нижестоящих избирательных комиссий. Вместе с тем, очевидно, что на их содержание ориентируются и другие участники избирательного процесса. Задачей данных нормативных актов является формирование единообразной практики применения избирательных законов.

На федеральном уровне избирательное законодательство не кодифицировано, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. Конституция России пока не дает оснований для принятия единого кодифицированного нормативного акта о выборах федеральных органов государственной власти и высших должностных лиц в форме так называемого «избирательного кодекса». Возможно, в недалеком будущем использование такой прогрессивной правовой формы при выполнении ряда предварительных конституционно-правовых условий представляется более предпочтительным и отвечающим интересам правовой гармонизации общества.

Вторая группа – региональные нормативные правовые акты. Возглавляют данную группу конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, устанавливающие принципы осуществления избирательных прав граждан уже применительно к определенной избирательной системе, существующей в субъекте Федерации и конкретизирующие содержание активного и пассивного избирательного права граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В составе законодательства субъектов РФ, регламентирующего выборы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, первое место занимают конституции республик и уставы других субъектов. В этих актах содержатся нормы о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ.

Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации регулируются законами субъекта Российской Федерации. Как правило, законодательство субъектов состоит из законов о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований.

Так, к примеру, основу избирательного законодательства Нижегородской области составляют:

ü Закон Нижегородской области от 25 ноября 2005 г. № 187-З «О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области»;

ü Закон Нижегородской области от 6 сентября 2007 г. № 108-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области»;

ü Закон Нижегородской области от 6 сентября 2007 г. № 109-З «О выборах глав муниципальных образований в Нижегородской области».

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, о гарантиях избирательных прав граждан. Отдельные субъекты Российской Федерации (Республика Башкортостан, Вологодская, Воронежская, Свердловская области) провели кодификацию собственного избирательного законодательства.

В систему региональных нормативных правовых актов, являющихся источниками избирательного права России, входят также акты органов государственной власти субъекта и акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Третья группа – муниципальные нормативные правовые акты. В эту группу входят: уставы муниципальных образований, решения представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, решения муниципальных избирательных комиссий. Еще раз отметим, что к ведению муниципальных образований относится не весь объем регулирования муниципальных выборов. Такая важнейшая их составляющая, как порядок проведения выборов, определяется законами субъектов Федерации.

Особую роль среди источников избирательного права России, играющих немаловажное значение в формировании основных позиций избирательного права и избирательного процесса, играют постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда не только развивают правовое содержание того или иного института избирательного права России, но и формируют правовое пространство, в котором должны действовать все участники избирательного процесса, а также избирательное законодательство субъектов Федерации через механизм конституционного правосудия.

Примеров Постановлений Конституционного Суда РФ, сыгравших и играющих важную роль в современном избирательном праве России, множество. Мы приведем лишь один, в котором, на наш взгляд, приведено большое количество правовых позиций, относительно порядка организации и проведения выборов в России. Студентам рекомендуется внимательно прочитать выдержку из Постановления и указать на конкретные положения, которые являются существенными для современного избирательного права России.

«Право граждан на участие в свободных периодических выборах, которое закреплено в статье 25 (пункт "b") Международного пакта о гражданских и политических правах, в целях выявления его конституционного смысла необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти, руководствуясь общими принципами их организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ конституционного строя.

Провозглашая среди этих основ принцип народовластия, Конституция РФ не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это – предмет их уставов либо избирательных законов, в которых решаются вопросы о сроках полномочий выборных органов, порядке назначения и переноса выборов. Такое регулирование в субъектах Российской Федерации должно соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам организации представительных органов государственной власти, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав граждан.

В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации».

Вопрос 8.4. Избирательное право: понятие, принципы

Избирательное право – один из важнейших институтов конституционного права, а сами выборы в большинстве развитых демократических стран представляют собой арену острой политической борьбы, хотя и ограниченной рамками действующего законодательства и сложившейся политической практикой.

Избирательное право – это институт публичного права, представляющий собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативах правовых актах, которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия – выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправлени