Вопрос 8.5. Избирательные системы современности: понятие, виды

В научной литературе термин избирательная система употребляется в двух смыслах: широком и узком.

Так, по мнению С.А. Авакьяна, избирательная система – это существующий в данном государстве порядок выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Избирательная система охватывает совокупность как юридических правил (избирательное право), так и фактически сложившихся обычаев, на основе и с учетом которых проводятся выборы. Понятием избирательная система обозначают и иные применяемые в различных странах модели организации и проведения выборов, например мажоритарная, пропорциональная избирательная система.

М.В. Баглай считает, что «понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом смысле различаются пропорциональная и мажоритарная системы».

Таким образом, в широком смысле избирательная система – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти. Сфера этих отношений весьма широка. В нее входят вопросы и опре­деления круга избирателей и избираемых, и инфраструктуры выбо­ров (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), и отношений, складывающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его завершения. Регулируется избирательная система нормами избирательного права. Следовательно, избирательная система и избирательное право тесно связаны между собой, хотя отождествлять их нельзя. Не вся избирательная система регулируется правовыми нормами избирательного права. В ее состав входят также отноше­ния, регулируемые корпоративными нормами (уставами политических общественных объединений и др.), а также обычаями и традициями данного общества.

Следует заметить, что в широком понимании избирательная система фактически тождественна понятию избирательного права в объективном смысле. Этим в частности объясняется то, что во многих учебных изданиях в одном смысловом понимании используются разные термины.

Однако нас больше интересует избирательная система в так называемом узком смысле понимания. Итак, в узком смысле избирательная система – это порядок проведения выборов и определения результатов голосования. Иначе говоря, это способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата выборного органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Как отмечает аме­риканский исследователь К. Боун, «избирательная система, как минимум, включает в себя три аспекта: определение того, что представляет собой один голос (какие действия может предпринять избиратель), порядок суммирования голосов (то есть в национальном масштабе или по округам различных видов) и правило переведения доли полученных голосов в распределение мандатов».

Традиционно различают три вида избирательных систем: мажоритарную, пропорциональную и смешанную. В зависимости от того, какая будет использована избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными. Поэтому политические силы нередко борются между собой за более выгодную для себя избирательную систему (впрочем, оценивая ее выгодность, они могут и ошибиться).

Мажоритарная избирательная система(от франц. majorite – большинство, от лат. major – больший) является старейшей из всех существую­щих избирательных систем и к тому же самой распространенной по представительству в современном спектре избирательных систем. Согласно данной системе, вся страна де­лится на примерно равные по числу избирателей округа, причем от каж­дого округа обычно избирается один депутат (то есть 1 округ – 1 депу­тат). Такие избирательные округа называют одномандатными. Иногда от одного округа избирается большее число депутатов. В таких случаях округа называются многомандатными (двухмандатные, трехмандатные и т.д.).

Основу мажоритарной системы составляет принцип большинства, т.е. победившим считается тот кандидат, кто наберет установленной большинство голосов. В зависимости от количества избирателей, минимально необходимого для избрания депутата, выделяют мажоритарную систему относительного, абсолютного и квалифицированного большинства.

Мажоритарная система относительного большинства – самый распространенный вид мажоритарной системы. При ее применении избранным считается тот кандидат, который в округе набрал большее число голосов, чем его соперники (причем данная система не требует от кандидата набрать обязательный минимум голосов, например, 50% + 1 голос от числа голосующих либо иное обя­зательное количество голосов; единственное требование – получить голосов больше, чем лично каждый соперник).

Мажоритарная система относительного большинства применяется во многих странах мира, например, США, Великобритании, Индии, Канаде и др.

Достоинствами мажоритарной системы относительного большинства являются то, что она:

1) она всегда результативна (каждое депутатское место замещается сразу, в результате только одного голосования; парламент формируется полностью; нет необходимости проводить 2-й тур или новые выборы в округах, где отсутствовал необходимый кворум);

2) понятна избирателям и

3) экономна (из-за отсутствия 2-го тура отпадает необходимость тратить дополнительные денежные средства на его организацию и проведение).

Однако у данной системы есть существенный недостаток. Он заключается в том, что зачастую депутат избирается меньшинством избирателей. Например, представим ситуацию, когда по результатам выборов кандидат А набрал 20 % голосов избирателей, кандидат Б набрал 19%, В –17%, Г – 15%, Д – 14% и 15% избирателей проголосовали против всех. Таким образом, в итоге победил кандидат А., получивший всего 20 % голосов, т.е. всего 1/5 голосов принявших участие в голосовании избирателей; причем по меньшей мере еще два кандидата набрали почти столько же (Б – 19% и В – 17%), а в целом 80% избирателей в сумме высказались против кандидата А. Получается, что данный кандидат избран абсолютным меньшинством избирателей, хотя и относительным их большинством.

Для преодоления указанного недостатка и минимизации искажений на выборах во многих странах используется мажоритарная система абсолютного большинства. Ее основное отличие от предыдущей заключается в том, что для победы на выборах необходимо набрать не простое большинство голосов, а обязательно абсолютное большинство, то есть 50 % + 1 голос от принявших участие в голосовании избирателей. Если никто из кандидатов не наберет необходимого абсолютного большинства (50% +1 голос), проводится 2-й тур, в котором, как правило, участвуют 2 кандидата, набравшие наибольшее число голосов в 1 -м туре. Победителем (из двух оставшихся кандидатов) во 2-м туре обычно считается тот, кто наберет больше голосов, чем его соперник, т.е. избирательная система меняется с абсолютного большинства на относительное. Таким образом, мажоритарная система абсолютного большинства является более затратной и громоздкой ввиду допущения повторного тура голосования.

Мажоритарная система абсолютного большинства используется, например, на парламентских выборах в Австралии и Франции, на президентских выборах – в Австрии, Бразилии, Португалии и других странах.

Существует также еще один вид мажоритарной системы – мажоритарная система квалифицированного большинства, предъявляющая крайне высокие требования количества голосов, необходимых для избрания (например, 65 % голосов избирателей). Как правило, в демократических странах подобное большинство с 1-го раза получить практически невозможно, поэтому данная система применяется крайне редко.

Мажоритарная избирательная система используется на выборах Президента Российской Федерации. Первый тур голосования провидится по мажоритарной системе абсолютного большинства, т.е. для победы в первом туре необходимо набрать 50 % + 1 голос от принявших участие в голосовании избирателей.

Если никто из кандидатов не наберет необходимого абсолютного большинства, проводится 2-й тур между двумя кандидатами, набравшими наибольшее число голосов в 1 -м туре. Победителем (из двух оставшихся кандидатов) во 2-м туре считается тот, кто наберет больше голосов, чем его соперник, т.е. выборы во 2-м туре проходят по мажоритарной системе относительного большинства.

Пропорциональная избирательная системаявляется полюсной по отношению к мажоритарной системе. Ее появление стимулировалось необходимостью преодоления недостатков мажоритарной системы, связанных с большой потерей голосов, малой репрезентативностью, низким уровнем легитимности депутатского корпуса, недостаточным стимулированием многопартийности и односторонним отражением политического спектра общества.

Суть пропорциональной избирательной системы в том, что за голоса избирателей борются между собой не лично кандидаты, а политические партии, которые выдвигают, так называемые, «партийные списки», в которых указываются кандидаты от данной партии. Таким образом, избиратель голосует не за конкретного кандидата, а за партию (следовательно, за партийный список в целом). Депутатские мандаты между партиями распределяются пропорционально числу голосов, полученных партиями на выборах (то есть, чем больше голосов избирателей завоевала партия, тем больше она получит мандатов).

В отличие от мажоритарной системы, применяемой обычно в круп­ных государствах, где конкурируют, как правило, 2 ведущие партии, пропорциональная избирательная система хороша для небольших по тер­ритории государств с развитой многопартийностью (то есть имеющих не 2, а 5-10 примерно равных по силе партий).

Впервые данная система была предложена в ходе Великой французской революции, а впервые применена через 100 лет после нее – на выборах 1889 г. в Бельгии. В настоящее время пропорциональная избирательная система распространена достаточно широко и используется, например, в Австрии, Бельгии, Бразилии, Дании, Израиле, Латвии, Португалии, Нидерландах, Швейцарии и многих других странах.

Достоинствами пропорциональной избирательной системы являются то, что она:

1) позволяет более точно отражать расстановку политических сил в обществе;

2) не устраняет с политической арены мелкие партии;

3) динамична, т.е. позволяет организовываться новым политическим партиям и быст­ро выходить на политическую сцену, что способствует более частой смене власти;

4) укрепляет многопартийность и политический плюрализм в стране.

Однако пропорциональная избирательная система также не лишена недостатков. К последним следует относить: диктат партийной верхушки, отсутствие прямой и обратной связи между депутата­ми и избирателями и некоторые иные. Однако ключевой недостаток состоит в том, что в качестве результата пропорциональная система зачастую дает слишком сильную фрагментацию политичес­ких сил, представленных в парламенте. Это значит, что придерживающиеся разных взглядов многочисленные разноформатные партии, пропорционально представленные в парламенте, не могут договориться между собой, не могут сформировать устойчивое прави­тельство, возникают партийные интриги, межпартийные распри детерминируют парламентскую нестабильность, создаются и распадаются коалиции и пр.

Наиболее действенным средством устранения основного недостатка пропорциональной системы является установление избирательного барьера. Его цель – препятствовать проникновению в парламент слишком мелких и случайных партий и способствовать тому, чтобы в парламенте были представлены средние и крупные партии. Тем самым парламент становится менее разрозненным по своему составу и более стабильным.

При использовании избирательного барьера к распределению депутатских мандатов допускаются только те партии, которые набрали определенный минимум голосов избирателей. Партии, набравшие голосов меньше установленного минимума, считаются не преодолевшими барьер и к распределению депутатских мест недопускаются.

Таким образом, избирательный барьер следует понимать как минимально допустимое число голосов избирателей (в процентах), которое должно набрать каждая политическая партия для того, чтобы принять участие в распределении депутатских мандатов.

Важно отметить, что заградительный барьер, точнее его высокий %, может стать серьезной преградой в отношении принципа представительности, что противоречит предназначению пропорциональной системы. Это происходит в том случае, когда значительное число избирателей голосуют «впустую», т.е. за те партии, которые впоследствии не допускаются к распределению депутатских мандатов.

В настоящее время вРоссии пропорциональная избирательная система используется на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. С декабря 2006 года избирательный барьер на выборах был установлен на уровне 7% (до этого избирательный барьер был равен 5 %). Для сравнения, к примеру, в Германии и Венгрии избирательный барьер равен 5%; в Болгарии и на Украине – 4%; в Испании и Греции – 3%, в Израиле – 1,5 %, при этом в Египте он составляет 8 %.

Несмотря на то, что во многих странах мира мажоритарная (США, Вели­кобритания и др.) и пропорциональная (Россия, Эстония и др.) избирательные системы применяются «в чистом виде», ряд государств пошли по пути их комбинирования (смешения). Комбинированиемажоритарной и пропорциональной систем имеет смысл, потому что, во-первых, каждая из них имеет свои достоинства, а во-вторых, их совместное применение значительно нейтрализует недостатки каждой.

В настоящее время смешанная избирательная система используется во многих странах мира, например, в Испании, Италии, Германии, Мексике, Японии и других. Смешанная избирательная система использовалась и в России. Так, первые четыре состава Государственной Думы Федерального Собрания РФ 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. были избраны именно по смешанной избирательной системе, где половина депутатского корпуса формировалась по мажоритарной избирательной системе, а вторая половина – по пропорциональной.

Рассматривая ввопрос о конституционности мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, Конституционный Суд РФ указал, что порядок избрания депутатов Государственной Думы на основе указанной избирательной системы соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа; не нарушает гарантии равенства избирательных прав граждан и равенство прав общественных объединений перед законом; позволяет через свободные выборы отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю в составе представительного органа государства.

Смешанная избирательная система используется в России и в настоящее время. Федеральный закон 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает обязательное ее использование на региональных выборах, т.е. на выборах депутатов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

«Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании»(ч. 16 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Федеральное избирательное законодательство не устанавливает абсолютного числа мандатов, которые должны распределяться между списками кандидатов. Это прерогатива субъекта Российской Федерации. Однако в Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации(утв. постановлением Центральной избирательной комиссии РФот 25 декабря 2002 г. № 167/1419-3) рекомендуется, чтобы число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, составляло не менее 20. Если же численность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации невелика, а ее увеличение по каким-либо причинам окажется невозможным, то рекомендуется не применять смешанную систему, а избирать весь состав указанного органа по пропорциональной системе.

Конституционный Суд РФ отметил, что «регламентация избирательных процедур... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем, чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов, как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности».

В зависимости от соотношения элементов мажоритарности и пропорциональности, смешанные избирательные системы могут быть симметричными и асимметричными.

При использовании симметричной смешанной системы половина членов парламента избирается по мажоритарной системе, а половина – по пропорциональной (то есть обе системы на равных условиях влияют на формирование парламента). Такой порядок, как уже говорилось, существовал в России до 7 декабря 2006 года при избрании Государственной Думы РФ первых четырех созывов. Данная система используется в настоящее время при избрании Верховной Рады Украины, Великого Народного Собрания Болгарии и других странах.

Асимметричная смешанная система предполагает неравное соотношение элементов мажоритарности и пропорциональности. Например, при выборах Государственного Собрания Венгрии 176 депутатов избираются по мажоритарной системе, 210 – по пропорциональной (здесь имеется слабая асимметрия, поскольку равенство систем нару­шено незначительно); при выборах в Италии 475 мест в Палате депутатов (нижней палате парламента) и 232 места в Сенате (верхней палате) распределяются по мажоритарной системе относительного большинства, а, соответственно, 155 и 83 мандата – по пропорциональной системе. Это пример уже сильной асимметрии, т.к. депутатов, избранных от партий, почти в 3 раза меньше депутатов, избранных по округам.

В ряде стран при выборах обращаются к нетрадиционным избирательным системам.Как правило, это усложненные пропорциональные системы с различными нововведениями, смягчающими их недостатки, но делающими их отличными от «классической» пропорциональной системы. Нередко такие системы именуют модифицированными или полупропорциональными. К ним чаще всего относятся: система единственного непередаваемого голоса (ограниченный вотум), кумулятивный вотум, система единственного передаваемого голоса, преференциальное голосование, панаширование и некоторые другие.

Итак, мы рассмотрели сущность, содержание, достоинства и недостатки традиционных избирательных систем. В начале рассмотрения вопроса мы отметили, что в зависимости от того, какая будет использована избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными. Поэтому политические силы нередко борются между собой за более выгодную для себя избирательную систему. Так, мажоритарная система относительного большинства, принятая в Великобритании, закрепила с 30-х годов ХХ века политическое лидерство двух партий: консерваторов и лейбористов. Однако, начиная с выборов 1974 года, конкуренцию им составляют либерал-демократы, но – только на уровне предпочтений избирателей. Казалось бы, несправедливость избирательной системы за эти годы стала совершенно очевидной. Однако две главные партии не спешат ее исправлять. Дело в том, что благодаря существующей электоральной формуле эти партии имеют возможность не допустить либерал-демократов к власти и формировать однопартийное правительство. В случае же перехода к пропорциональной или смешанной системе соотношение сил (а значит, и властный приоритет) в Палате общин – нижней палате парламента – кардинально изменится.