Государственное управление и его социальная природа 42 глава

Содержание законности в управлении мы рассматриваем с позиций нескольких, находящихся в органическом единстве, аспектов:

1) правовой обоснованности принимаемых управленческих ре­­шений;

2) сложившихся в обществе традиций уважительного отношения к закону, обязательности исполнения его установок всеми субъектами управленческих отношений;

3) с точки зрения того, кто является «автором» управленческого решения;

4) строгости исполнения требований, предусмотренных законом процессуальных форм и методов реализации управленческих решений;

5) рациональности и юридической обоснованности использования материальных, политических, кадровых, информационных, духовно-нравственных и других ресурсов обеспечения законности;

6) гарантированности прав, свобод и интересов граждан;

7) принципов законности.

Единство законности. Законность едина на всей территории страны и в равной мере касается каждого. Перед законом все равны, здесь недопустимы избирательность, политическая ангажированность, местничество, ведомственность, корыстные интересы и т.п. В управленческой практике, конечно, учитываются местные условия (шаблоны здесь неуместны), особенности и традиции людей, плюрализм мнений, но только на этапе принятия управленческого решения. В процессе же реализации государственного решения жестко действует принцип единства государственного правового режима. Поощряется творчество и инициатива, но только в официально установленных пределах. Нарушение принципа единства законности непременно порождает авторитаризм, местничество, национализм, сепаратизм, регионализацию и немало других негативных проявлений.

Верховенство закона. В основе принятия и реализации любого управленческого решения демократического правового государства лежит безусловный приоритет закона над всеми иными нормативными правовыми актами, носящими подзаконный, т.е. подчиненный по отношению к закону, характер. Данное положение — непременное условие подлинной, а не декларируемой законности, элемент высокой политико-правовой культуры управленческой деятельности.

Всеобщность. Законность распространяется как на государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, на все без исключения общественные структуры и персонально на всех граждан, в том числе проживающих на территории страны представителей иностранных государств. Следовательно, все законы и подзаконные нормативные правовые акты должны быть опубликованы, а государственные управленческие решения своевременно доведены до исполнителей; незнание документов не освобождает от ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение; каждый субъект управленческих отношений должен не только сам знать и действовать в рамках закона, но и требовать от своих «контрагентов» оставаться законопослушными, строго соблюдать установленный порядок и официально достигнутые договоренности.

Гарантированность правового характера. Управленческие решения формируются и обеспечиваются специальными мерами юридического, организационно-управленческого и морально-воспитательного характера. Законность — это система реально действу­ющего права. Основу такого права, подчеркиваем еще раз, составляет только то законодательство, которое гарантирует принятие управленческих решений, адекватно отражающих общечеловеческие идеалы справедливости и моральные ценности демократического правового общественного устройства. Такое законодательство нацелено на реализацию насущных потребностей и интересов человека, соответствует объективным тенденциям социального прогресса.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Управленческие решения должны приниматься не только в рамках действующего законодательства, но и максимально отвечать целям и приоритетам государства и общества, задачам поступательного социального развития, обеспечивать защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Именно в праве получает свое оформление высшая социальная целесообразность. С этой точки зрения законность всегда целесообразна. Хотя законность и целесо­образность не совпадают (это аксиома), но и бюрократическое противопоставление законности и целесообразности недопустимо. Если исполнитель прежде, чем приступить к реализации принятого решения, начнет думать, является ли это решение целесообразным, разумным и выгодным, следует ли его исполнять или лучше оставить без внимания, то управление потеряет всякий смысл. Рано или поздно порядок сменят хаос и анархия.

Применение в управлении понятий «классовый подход», «здравый смысл», «обывательская интуиция», «упрямство», «особые обстоятельства», «такова жизнь» — не лучшее оправдание принимаемых решений. За ними — огромные материальные убытки, людские трагедии, дезорганизованность и развал. Если решение не­удачно и слабо обосновано, то его следует как можно быстрее отменить, поправить или изменить в установленном процессуальном порядке, причем сделать это должен тот, кто принял такое решение. Исполнитель же в явочном порядке не должен и не вправе игнорировать принятое решение, а тем более действовать по своему усмотрению, исходя из своих представлений или личной выгоды, какого-либо корпоративного или местного интереса.

Устойчивость. Полномасштабное проявление законность получает лишь тогда, когда в полной мере обретает черты самостоятельного, общепризнанного и стабильного общественно-политического феномена. Стабильность, полнота и непротиворечивость законодательства, ритмичность, последовательность и обоснованность его обновления, плановость совершенствования гарантируют стабильность и содержательную обоснованность управления. Трудно рассчитывать на устойчивость законности и ее эффективность в условиях, когда в налоговое законодательство ежегодно вносятся десятки поправок и изменений, когда, например, Федеральный закон «О прокуратуре» за недолгий срок своего действия подвергался уточнениям и изменениям более 40 раз, и таких примеров множество.

Гарантированность прав и свобод человека и гражданина — прио­ритетная цель законности. Данный принцип означает, что главное в деятельности государственного аппарата, всех его органов, организаций и должностных лиц — это уважение и всемерная защита прав человека и гражданина, противодействие любым нарушениям этих прав и свобод. Все остальное носит подчиненный характер. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» — так трактует это принцип ст. 2 Конституции РФ. Более того, в ст. 18 Конституции РФ подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В этом заключается в конечном итоге весь смысл государственного управления.

Взаимосвязь законности и правовой культуры управленческой деятельности. Суть заключается в том, что законность — это практически зеркальное отражение профессиональной, в том числе правовой культуры всех субъектов, занятых управлением. Неуважение законов, правовой нигилизм, правовой скептицизм и правовое отчуждение — худшее проявление социальной отсталости общества и политической незрелости государства. В этом же ряду стоит юридическая некомпетентность, негативное отношение к закону и моральным устоям, когда противоправность поведения становится обыденностью, закон превращается в формальность и не воспринимается как средство защиты права.

Надвигающаяся опасность именно такого рода нигилистических проявлений в современной российской действительности послужила основанием для принятия «Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан». Их цель — формирование в обществе устойчивого уважения к закону; укрепление традиций безусловного уважения к закону, правопорядку и суду; воспитание чувства добропорядочности и добросовестности, как преобладающей модели социального поведения. Особую значимость приобретает задача преодоления правового нигилизма, в том числе путем пропаганды и разъяснения необходимости соблюдения правил общежития, прав и законных интересов независимо от расы, национальности языка, отношения к религии, политических убеждений.

15.2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении

Несмотря на свою огромную значимость, законность автоматически не формируется и стихийно не устанавливается. Для этого необходимы соответствующие условия и целый комплекс факторов, гарантирующих точное и неуклонное исполнение законно принятых решений. Речь идет о правовых, организационных, информационных и иных средствах и гарантиях реализации субъективных прав физических и юридических лиц, способах их реализации, с целью обеспечения должного правопорядка и защиты интересов личности и государства. К общим гарантиям относятся политические, экономические, идеологические и общественные, к специальным — юридические, организационные и воспитательные, в том числе, обеспечиваемые посредством прокурорского надзора, контрольно-надзорных и следственных мероприятий, независимого правосудия, принуждения и привлечения к ответственности, обжалования, поощрения.

Общие гарантии создают макросреду правовой реализации управленческих решений. Важнейшие среди них:

1) политические гарантии — это гарантии, которые определяются легитимностью власти и степенью политической стабильности в обществе; четкостью работы всех структур власти в рамках эффективных «сдержек и противовесов»; готовностью и способностью политических лидеров обеспечить реализацию принимаемых государством управленческих решений. Именно такие гарантии характеризуют демократическое правовое государство, которое обеспечивает стабильное развитие общества, эффективное противодействие различного рода дестабилизирующим и дезорганизу­ющим факторам;

2) гарантии экономического характера. Законность гарантирует высокий уровень организованности экономической сферы и зрелость рыночных отношений, ритмичность работы хозяйственного механизма, высокий уровень предпринимательской культуры и деловитости кадров хозяйственной сферы, должную дисциплину труда, стабильность финансово-денежной системы, социальную ориентированность налоговой системы и т.д. Благополучие в экономике создает благоприятные условия и объективную заинтересованность людей в соблюдении законности, вызывает желание нормально жить по закону. Напротив, нестабильность экономики, разрыв хозяйственных связей, высокие темпы инфляции, дезорганизация производства, коррупция непременно порождают правовой нигилизм, кризис правоисполнительской дисциплины, налоговую преступность, коррупцию, нарушения государственных стандартов и т.п.;

3) идеологические гарантии. Состояние законности зависит от господствующих в обществе духовных ценностей — идей, доктрин, взглядов, ориентаций. Многое определяет нравственная и правовая культура общества, менталитет населения, национальные традиции. Законность прочна лишь в условиях, когда уважение закона становится жизненной ценностью большинства населения, личным убеждением каждого служащего государственного аппарата, каждого, кто связан с властью, кто занимается государственным и муниципальным управлением. Это реально возможно лишь в демократически устроенном обществе, в котором каждый, говоря словами А. Токвиля, «относится к закону, как к своему личному делу, любит его и подчиняется ему без труда; где власть пользуется уважением в качестве земной необходимости; где любовь, питаемая людьми к главе государства, является не страстью, а разумным, спокойным чувством»;

4) социальные гарантии. Бедность, семейная неустроенность, низкое качество жизни, недоступность социальных благ первой необходимости, плохие школы самым негативным образом сказываются на правосознании человека, а, следовательно, и на общем состоянии законности в стране. Нищета, безработица, бытовая распущенность порождают неуважение к власти, заставляют человека искать окольные жизненные пути, что порождает конфликты с законом, хулиганство и бандитизм, национальные и социальные конфликты. Можно ли в таком случае говорить о качественном государственном управлении? Конечно, нет.

Прочная законность возможна только в условиях социального благополучия и политической стабильности, умеренной безработицы, уверенности человека в незыблемости своих социальных прав, когда курс государства однозначно ориентирован на повышение качества жизни людей. И в то же время только строгая законность и демократия гарантируют социальное благополучие и процветание. Строгий правопорядок и социальность государства — неразрывны;

5) общественные гарантии формируются общими усилиями различных общественных организаций и объединений, средств массовой информации, негосударственных образований и других институтов гражданского общества. Особенно это касается выявления фактов правонарушений, злоупотреблений и коррупции, привлечения к ним внимания общественности и официальных инстанций. Роль общественности в утверждении законности очень велика, пренебрежительно относиться к этому недопустимо. В свою очередь и общество ждет от государства, как говорит В. В. Путин, «ритмичной, жесткой и последовательной» правоохранительной работы. Законность — дорога с двухсторонним движением и это принципиально. Вне эффективной правоохранительной системы и активного гражданского общества законность в истинном ее понимании существовать не может.

Что касается специальных гарантий, то они более конкретны и вряд ли нуждаются в детальном рассмотрении. Это факторы, связанные с «внутренним» состоянием самого права, качеством сложившейся в стране системы законодательства и механизмов обеспечения должного общественного правопорядка. Специальные гарантии обеспечиваются высокоэффективным функционированием правоохранительной системы по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, осуществлению контроля и надзора (судебного, прокурорского, административного) за законностью, привлечению к ответственности правонарушителей. Огромную роль играют созданные в последние годы антикоррупционные структуры, органы финансового и налогового контроля, формирования по борьбе с оборотом наркотиков, институты предоставления юридической помощи.

За свою длительную историю наша страна перепробовала множество самых различных способов, форм и методов обеспечения законности. Ужесточались меры наказания, вводились самые разнообразные меры защиты от преступных посягательств, использовались методы воспитания и убеждения, устрашения и даже репрессий. Подписывались указы и постановления об укреплении государственной, трудовой и служебной дисциплины, вводились всевозможные этические кодексы. Однако положение дел к лучшему меняется с трудом.

Каждый из перечисленных способов, даже будучи сам по себе достаточно действенным, в комплексе с другими демонстрирует свою ограниченность. Дело в том, что многие из перечисленных средств применялись бессистемно, без необходимой энергии и последовательности. Не всегда учитывались уроки истории, традиции и менталитет нашего народа. Говоря о демократической власти для народа, всегда почему-то забывалось, что существенно разнятся интересы: для политического руководителя главное — власть и способность сделать все возможное, чтобы выполнить спущенную сверху команду и получить награду; для государственного служащего-бюрократа — иметь в своем распоряжении как можно больше ресурсов и по возможности распоряжаться ими по своему усмотрению; для активиста — лучше себя показать и сделать успешную карьеру; для простого гражданина — благосостояние его семьи. Получались «ножницы» интересов и возможностей.

В результате побеждал правовой нигилизм внизу и волевой прессинг сверху. Нередко законность вступала в острое противоречие с политической целесообразностью. В итоге получалось, что само государство создавало порядок, при котором субъекты власти и управления всегда обладали большими правами и возможностями, чем те, кто честно трудился, кормил и содержал их. Правым всегда оказывался тот, у кого было больше прав. Отсюда берет начало негативно-критическое отношение к деятельности властей, пассивное безразличие к правонарушителям и правонарушениям, политический и правовой нигилизм.

Механизм государственного управления включает целую систему официальных структур, которые конституционно обеспечивают законность в системе государственного и муниципального управления, должный правопорядок в стране в целом. В состав механизма государственного управления входят:

1) Президент РФ и Администрация президента РФ с ее информационно-аналитическими центрами, правовым, контрольным, экспертным управлениями, управлением государственной службы и кадров, по обеспечению конституционных прав граждан, по работе с обращениями граждан и организаций. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления государственной политики в области общественной безопасности и правопорядка, контролирует деятельности органов государственного управления «силового блока», принимает участие в формировании судебных органов и органов прокуратуры, формирует руководство Банка России и Счетной палаты РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов органов государственного управления в случае их несоответствия Конституции РФ, нормам действующего законодательства или международным обязательствам России.

Контроль законности обеспечивается путем президентских инспекторских проверок, заслушивания отчетов руководителей регионов, министерств и ведомств, анализа поступающей информации о результатах правоохранительной деятельности и т.д. На этом направлении также важна роль Государственного совета, Совета безопасности, Совета по развитию гражданского общества и правам человека, Совета по противодействию коррупции и других президентских координационно-совещательных структур. Не менее значима деятельность полномочных представителей президента РФ в федеральных округах. Именно на полпредов возложен контроль исполнения решений федеральных органов на местах, анализ эффективности деятельности правоохранительных структур;

2) органы судебной власти, которые в лице федеральных судов, конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов РФ реализуют свои правоохранительные полномочия путем осуществления конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также посредством судебного контроля (надзора) за законностью и обоснованностью применения юридического принуждения. Суды независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, в части своей судебной деятельности никому не подотчетны.

В судебном порядке снимаются противоречия, которые возникают между государственными органами различных ветвей и уровней власти; разрешаются коллизии, возникающие по поводу конституционности принимаемых управленческих решений и заключаемых договоров между органами власти; разрешаются конфликтные ситуа­ции в сфере управленческих хозяйственных, трудовых и иных отношений. Судебная власть осуществляет судебный контроль за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения, судебный надзор за законностью принимаемых судебных решений.

Существенным шагом навстречу человеку, несомненно, станет учреждение административных судов и принятие Кодекса административного судопроизводства. Наличие такой судебной инстанции повысит качество и существенно упростит рассмотрение претензий граждан к государственным органам и должностным лицам, сделает взаимоотношения человека и власти более сбалансированной, появится реальная возможность человека спросить с государства за допущенные нарушения и упущения. С высокой долей вероятности можно предположить, что в связи с этим резко сократится количество исков российских граждан в Европейский суд по правам человека;

3) органы юстиции и прокуратуры. Они наделены широкими полномочиями по контролю режима законности всеми субъектами общественной жизнедеятельно­сти, призваны решительно пресекать любые отступления от требований закона со стороны государственных органов и должностных лиц, причем без оглядки на их статусы, должности, чины и звания. Все предписания органов юстиции и прокуратуры подлежат обязательному исполнению;

4) органы исполнительной власти: Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, те структуры, на которые возложены функции контроля и надзора (службы), органы исполнительной власти субъектов РФ, в том числе их президенты, главы администраций, правительства. Вместе взятые они образуют единую систему исполнительной власти, деятельность которой носит исполнительно-распорядительный смысл. Функции исполнительной власти весьма обширны: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор за исполнением действующего законодательства; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.

В порядке предупреждения правонарушений проводят ревизии, проверки, досмотры, ставят под административный надзор. С целью пресечения нарушений применят меры силового характера — задержание, арест, доставление в дежурную часть МВД. В пределах правовосстановительных мер принимают решения о признании недействительными договорных документов и сделок, о восстановлении незаконно уволенных, о возмещении материального и морального ущерба и т.д. Главное, чтобы их решения были адекватными, достаточными и строго обоснованными с точки зрения закона.

Контрольная функция носит как общий, так и специализированный характер, отличаясь всеобщностью, иерархичностью, оперативностью и широкой гласностью. Главные направления контроля — правовой, финансово-ресурсный кадровый и морально-этический.

Общий контроль состоит в надзоре вышестоящих органов исполнительной власти за законностью реализации установленной компетенции нижестоящими государственными органами и структурами местного самоуправления, каждым предприятием, организацией, акционерным обществом и т.д. Реализуется в форме политического, административного и судебного контроля.

Специализированный контроль осуществляют управомоченные на то специальные органы и их подведомственные структуры. Особенность такого контроля состоит в том, что осуществляющие его органы не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, как это делают органы исполнительной власти, не рассматривают уголовные и административные дела, а занимаются лишь проверкой и изучением состояний дел на местах. Они не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность проверяемых организаций, учреждений и предприятий. Их задача — исследовать и доложить в соответствующие властные инстанции результаты контрольных проверок, предложить меры по исправлению вскрытых недостатков.

Примером специализированного контроля является аудиторский, таможенный, антимонопольный, санитарно-эпидемиологический, радиационный, экологический и противопожарный контроль, контроль качества продуктов и товаров народного потребления, контроль дорожного движения. Специализированный контроль позволяет иметь четкое представление о состоянии учета и отчетности на предприятиях и организациях, об использовании недр, земельных, водных и лесных ресурсов, о состоянии охраны труда, техники безопасности, качестве строительства, транспорта, связи и т.д.

На некоторых важнейших для системы государственного управления формах контроля остановимся подробнее.

Конституционный контроль (конституционный надзор) — особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов, указов, постановлений и иных нормативных актов конституции страны. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. Он может осуществляться:

— судами общей юрисдикции (США, Аргентина, Дания, Япония);

— верховным судом (Австралия, Индия, Канада, Швейцария);

— специальными конституционными судами (Россия, Австрия, ФРГ, Италия);

— особым органом несудебного характера (Франция).

Объектом конституционного контроля в Российской Федерации являются конституционные законы и поправки к Конституции РФ, обычные законы, международные договоры, нормативные акты исполнительных органов власти, правоприменительная практика, а также предметы совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ, споры, возникающие между федеральными органами, между органами федеральной власти и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ.

По содержанию конституционный контроль может быть:

• формальным — проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и других нормативных актов;

• материальным — проверяется содержание правовых актов с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам;

• абстрактным — осуществляется по инициативе какого-либо уполномоченного субъекта без конкретного повода;

• конкретным — осуществляется в связи с каким-либо судебным делом;

• предварительным (до вступления проверяемого акта в силу) и последующим (после вступления управленческого решения в силу).

Парламентский контроль, осуществляется в форме мониторинга исполнения государственного бюджета, «правительственных часов», парламентских слушаний и расследований, парламентских и депутатских запросов, заслушиваний в комитетах и фракциях информационных докладов руководителей министерств и ведомств.

Важной формой опосредованного парламентского контроля является деятельность Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой РФ. Срок его полномочий — пять лет с момента принесения присяги. Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Вмешательство в его деятельность с целью повлиять на предполагаемые решения, воспрепятствование исполнению его полномочий влечет установленную государством юридическую ответственность. Независимость Уполномоченного обеспечивается тем, что финансирование его деятельности осуществляется из федерального бюджета. Порядок назначения и освобождения от должности, компетенцию, организационные формы, условия и методы деятельности Уполномоченного определены Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

На должность Уполномоченного назначается гражданин Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющий достаточно глубокие познания в области прав и свобод человека и гражданина, определенный опыт их защиты. Его главная задача — гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. По сути, это контроль за профессиональной деятельностью должностных лиц, но без права отмены или изменения принятых ими решений.

Уполномоченный наделен правом обращаться в компетентные органы или к должностным лицам за содействием в реализации своих полномочий, в том числе проведении инспекторских проверок; беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления; присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти; беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм; запрашивать и получать сведения, документы и материалы, необходимые для полного исследования вопроса; получать необходимые объяснения должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами соответствующие проверки.

По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица;

2) обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматривается нарушение прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда;

4) присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Свои заключения, выводы и обобщения Уполномоченный вправе опубликовать. Приветствуется также издание ежегодных отчетов о деятельности Уполномоченного и полученных итоговых результатов.

Финансовый контроль (государственный аудит) — неотъемлемая составная часть управления государственными финансами и государственной собственностью. Основоположники отечественной научной школы трактуют государственный финансовый контроль как систему урегулированных правом экономических отношений, возникающих в сфере государственных финансов и собственности между специальным контролирующим органом и различными участниками бюджетного процесса. Его предмет — правильность и целесообразность действий в области распределения и использования материально-денежных ресурсов государства и его субъектов в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий. Основное содержание финансового контроля заключается в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, организациями и учреждения­­ми находящейся в их распоряжении государственной собственности и денежных ресурсов; проверке соблюдения правил проведения финансовых операций; выявлении возможностей повышения рентабельности хозяйственной деятельности и роста производительности труда; устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.