Государственное управление и его социальная природа 40 глава

— в нормативных правовых актах Президента РФ, в частности в указах Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»; от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»; от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Рос­сийской Федерации»; от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»; от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О ква­лификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»; от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и др. Существенным шагом в развитии правового поля организации и функционирования государственной гражданской службы стал пакет указов Президента РФ о кадровом резерве и противодействии коррупции;

— в постановлениях Правительства РФ: о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным гражданским служащим, имеющим ненормированный рабочий день; о порядке и условиях получения федеральным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения; об обеспечении федеральных гражданских служащих служебным жильем; о показателях эффективности и результативности деятельности федерального органа исполнительной власти и профессиональной служебной деятельности федеральных гражданских служащих;

— в иных нормативных правовых актах, в том числе ведомственных. Особая роль отводится нормативным правовым актам Мин­здравсоцразвития России, уполномоченного осуществлять политику и нормативное правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда). Министерство ведет многоплановый мониторинг реформирования государственной службы, отслеживает динамику численности и качественных характеристик кадрового состава служащих в разрезе их профессио­нальных компетенций, базового и дополнительного образования, текучести, возрастных и гендерных характеристик; дает официальные разъяснения по вопросам применения законодательства о государственной службе; соответствующим образом реагирует на обращения граждан и организаций.

Нововведениями правового характера последних лет стали: антикоррупционное законодательство; внедрение административных и служебных регламентов; создание комиссий по этике и конт­ролю за соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов; переход к работе по показателям эффективности. Реализуется и такая новация, как подготовка кадров для государственной службы по договорам обучения за счет государственных средств с последующим прохождением выпускниками государственной службы в соответствующих органах власти.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, базируется на достаточно прочной и динамично развивающейся нормативно-правовой основе. Правда, анализ практики применения нового законодательства показывает, что пока не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной службы. Многие нормативно закрепленные положения усложнены и неоднозначны. Более строгой регламентации требует право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы, если она не влечет за собой конфликта интересов.

Не снижается острота проблемы противодействия коррупции и бюрократизму. Немало и откровенного формализма, когда, например, административные регламенты, положения и кодексы служебной этики в самых различных ведомствах исполнены практически под копирку, дословно дублируют федеральное законодательство. Реальная же отдача от них практически нулевая.

Преодоление перечисленных и многих неназванных слабостей позволит повысить авторитет государственной службы, создать более качественный организационно-управленческий механизм функционирования аппарата государственного управления, поможет придать профессии государственного служащего больший социальный вес и бо́льшую привлекательность.

14.3. Особенности прохождения
государственной гражданской службы

В научной литературе неоднократно предпринимались попытки раскрыть понятие «прохождение государственной службы», проанализировать организационную структуру, содержание и характерные черты этого процесса. Достаточно широкое распространение получил взгляд на прохождение службы как процесс практического осуществления функций в рамках конкретных полномочий по государственной должности (должностей) государственной службы. Немало авторов считают, что прохождение государственной службы — это комплекс взаимосвязанных и логично выстроенных действий и решений, связанных с отбором, расстановкой, оценкой, воспитанием и ротацией государственных служащих, их повседневной служебной деятельностью, профессиональным развитием и должностным ростом.

Структурно процесс прохождения государственной службы преду­сматривает следующее:

— нормативное определение условий и установление юридических фактов, при наличии которых гражданин может рассматриваться в качестве кандидатуры для поступления на государственную службу, разработку административных и должностных регламентов — своего рода «моделей» служебных отношений. В каждом должностном регламенте определяются основания замещения должности и условия исполнения должностных полномочий, закрепляются права, обязанности и ответственность служащего, квалификационные требования по должности, правила служебного поведения и показатели результативности служебной деятельности;

— отбор на государственную службу. Осуществляется нанимателем (государством) путем конкурсного отбора или через резерв (если иное не предусмотрено законом) по трем блокам критериев — формально-анкетным, социально-демографическим и профессионально-квалификационным. В той или иной степени эти критерии действовали всегда и во всех системах кадрового обеспечения государственной службы: сословной, классовой, партийно-номенклатурной, демократической;

— оценка кадров на предмет их профессионально-личностной пригодности к работе в аппарате государственных органов. Оценка выводится по результатам конкурсов, периодических аттестаций, квалификационных экзаменов, индивидуальных собеседований. Конкурсный отбор обеспечивает реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе и должностной рост в государственных структурах. Цель — определить, насколько претенденты соответствуют установленным квалификационным требованиям. Последующие аттестационные мероприятия и квалификационные экзамены подтверждают или опровергают это соответствие, служат основанием для присвоения служащему очередного классного чина, звания или ранга, а также его продвижения по служебной лестнице;

— замещение вакантной должности, т.е. реализация процеду­­ры поступления на государственную службу путем издания государственным органом соответствующего нормативного правового акта, заключения служебного контракта (срочного или на неопределенный срок), установления испытательного срока от трех месяцев до одного года. При отсутствии классного чина служащий по окончании испытательного срока сдает квалификационный экзамен, по результатам которого ему присваивается первый классный чин;

— исполнение должности — главный содержательный элемент прохождения государственной службы и важнейший показатель ее вмонтированности в систему государственного управления. Здесь действует принцип единства государственной должности, квалификационных характеристик и результативности профессиональной деятельности. Чем большим объемом полномочий обладает служащий, тем более квалифицированным, опытным и нравственно устойчивым он должен быть, тем более широким набором правовых, управленческих и духовно-нравственных компетенций он должен обладать. Именно поэтому исполнение служебных обязанностей сопровождается сдачей квалификационных экзаменов, систематической аттестацией, включением в резерв для подготовки на выдвижение в порядке должностного роста, повышением квалификации;

— мотивация профессионально-квалификационного развития. Безупречная, продолжительная и эффективная служба поощряется следующим образом:

объявление благодарности с выплатой единовременного денежного поощрения;

награждение почетной грамотой с выплатой денежного поощрения или вручением ценного подарка;

выплата единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию;

поощрение Президента РФ;

поощрение Правительства РФ;

присвоение почетного звания;

награждение знаком отличия;

награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Форм стимулирования качественной службы, как видим, достаточно. Главное, чтобы награды эти были адекватными личным достижениям и заслугам награждаемого, т.е. соответствовали объективной оценке качества его труда;

— создание благоприятных социально-бытовых условий для успешной служебной деятельности: эффективной системы охраны труда; качественного медицинского и социального обслуживания; надлежащего обеспечения детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг и т.д.;

— освобождение от должности. Общими основаниями прекращения служебного контракта и освобождения от замещаемой должности являются: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (по собственному желанию); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Могут также существовать обстоятельства увольнения с гражданской службы, не зависящие от воли сторон служебного контракта.

14.4. Партийно-политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего

В каком смысле можно и следует говорить о деполитизации государственной службы? Каковы пределы допустимой политизации государственно-служебных отношений? Как соотносятся политика и государственное администрирование? Что содержательно означает принцип свободы, политической нейтральности и социальной ответственности государствен­ного служащего? Все эти вопросы достаточно сложны для работы в учебной аудитории.

Заметим, что в научном плане вопрос разработан слабо, да и в зако­нодательстве не получил достаточно четкой и однозначной интерпретации. Нельзя обойти стороной и тот факт, что принцип партийно-политической нейтральности в нашей стране практически никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях коммунистического правления ведущими критериями управления были единство политической, организаторской и хозяйственной деятельности, идеологическая зрелость кадров и их верность «линии партии». Во все времена государственная служба была привилегией политически высокопоставленного чиновника.

Сейчас ситуация принципиально иная. Конституционно закреплен принцип политического и идеологического плюрализма, в стране нет государственной или обязательной идеологии. Вме­шательство политических партий, церкви и общественных объединений в деятельность органов государственной власти и должностных лиц, равно как и вмешательство органов государственной власти в деятельность политических партий, церкви и общественных объединений не допускается. В этом суть демократичности и внепартийности профессии государственного служащего. В противном случае аппарат с его административным ресурсом рано или поздно, но непременно превращается, как пишет профессор А. В. Оболонский, в «политическую дубинку», репрессивный механизм со всеми вытекающими отсюда последствиями для общества и самого государства.

ОБОЛОНСКИЙ Александр Валентинович (р. 1941)

Один из ведущих отечественных ученых в области теории государства и права, государственного управления, юридической конфликтологии. Профессор НИУ—ВШЭ. Был руководителем рабочей группы комиссии по реформе государственной службы при Администрации Президента РФ, основной автор принципиально новой концепции и стратегии ее реформирования, которые нашли отражение в федеральной программе «Реформа государственной службы в Российской Федерации».

Автор почти 200 публикаций, в том числе монографических: «Человек и государственное управление» (1987); «Драма российской политической истории: система против личности» (1994); «Человек и власть: перекрестки российской истории» (2002); «Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия» (2002); «Мораль и право в политике и управлении» (2006); «Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии» (2011). Несколько изданий выдержал учебник под его редакцией «Государственная служба (комплексный подход)» (2010). Многие работы А. В. Оболонского опубликованы за рубежом. Труды ученого стали фундаментальным вкладом в развитие нескольких приоритетных областей науки о государстве и праве, а также в преподавание базовых дисциплин для студентов факультетов государственного управления и политологии.

А. В. Оболонский всесторонне исследует основные теоретические концепции бюрократии, новейшие тенденции модернизации института государственной службы. Ученым разработана оригинальная и получившая признание в отечественных и зарубежных академических кругах концепция исторической эволюции государственной власти в России, включая постсоветский период. В научный оборот он ввел ряд новых конструкций, понятий и определений. Участвуя в формировании нового научного направления — юридической конфликтологии, А. В. Оболонский сосредоточил усилия на разработке такого важного и актуального ее аспекта, как сочетание правового и психологического подходов к разрешению межнациональных конфликтов. Работал в составе разработчиков ряда международных междисциплинарных проектов, в том числе по осуществлению сравнительного исследования организации и правового регулирования государственной службы в англосаксонских странах и России.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а тем более интеграции политики и государственной службы, политической деятельности и государственного администрирования, законодательно вывели служащих из‑под прямого контроля со стороны политических партий, императивно запретили чиновникам касаться публично-правовой стороны государственного управления. Задачей государственных служащих является не реализация политического курса партийных штабов, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение или непосредственное претворение в жизнь конституционных положений и норм действующего законодательства, политического курса и стратегических установок президента в строгих рамках действующего законодательства. Причем задача должна выполняться ими независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ, Франции и многих других странах западной демократии доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина. Служащие принимаются на работу в аппарат по конкурсу вне какой‑либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права на членство в партиях, могут голосовать и участвовать в референдумах, высказывать свои политические суждения и посещать партийно-политические мероприятия. Но допускается это строго в частном порядке, вне рабочего времени и не в ущерб интересам службы. Заниматься активной публичной политической деятельностью, по большому счету, государственным служащим запрещено.

Они не вправе активно участвовать в предвыборной агитации, политических кампаниях, принимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, занимать партийные посты или действовать, используя служебное положение, в интересах той или иной политической партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Любое публичное выражение политической позиции, не согласующееся с политическим курсом государства и своего ведомства, рассматривается как проявление нелояльности и как акт, несовместимый с пребыванием на государственной службе. За нарушение порядка участия в массовых политических мероприятиях должностные лица могут быть в административном порядке подвергнуты штрафу в размере до 300 тыс. руб.

Серьезные ограничения касаются и самой власти. Победившая на выборах партия может поменять государственных служащих на своих сторонников лишь по весьма ограниченному количеству чиновничьих должностей. Остальные остаются на своих местах, защищены законом и не могут по усмотрению новых властей быть заменены новыми. Действует также принцип пожизненного найма.

Тем самым определяется, что государственная служба — это профессия административная, основной задачей которой является не публично-политическая борьба за власть, а практическая реализация полномочий государственных органов и регламентом установленных должностных обязанностей, не политическая ангажированность, а обеспечение общественного консенсуса и национальной безопасности, экономической самостоятельности и экономического процветания страны, утверждения ду­ховно-нравственной самобытности ее народов. Задача чиновников — снабжать политическое руководство достоверной информацией и компетентными рекомендациями и заниматься организаторской работой, а обязанность властей — брать на себя публичную ответственность за принятые решения, обеспечивать анонимность служебной деятельности.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство. В общих требованиях к служебному поведению гражданского служащего императивно закреплено, что все свои должностные обязанности служащий должен исполнять добросовестно, в рамках закона и на высоком профессиональном уровне; не оказывать предпочтения каким‑либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам. Государственный служащий должен соблюдать политическую нейт­ральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Служащие же, замещающие должности категории «руководители», обязаны не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Это принципиальное положение и неважно, что государственный аппарат состоит как бы из двух составляющих его частей — политической и административной, что одна играет ведущую роль, принимает базовые политические решения, а другая исполняет роль ведомой, в значительной степени обеспечивающей роли, главная задача которой — реализация политического курса государственного руководства. В этом смысле государственная служба действительно носит политически обеспечивающий характер. С этой точки зрения политизация допустима, но в строго ограниченных законом пределах.

В полной мере вышеизложенное относится и к дипломатической службе. Внешняя политика, как и вся дипломатическая деятельность «должна быть общегосударственной, основываться на согласии различных политических сил, защищать ценности, которые дороги всему обществу». Служащий дипломатического ведомства любого ранга должен служить благу всего народа, достойно представлять Российскую Федерацию на международной арене, в стране пребывания, во время переговоров, встреч на официальном приеме и частном общении. Он должен соблюдать законы и обычаи других народов, не выходить за рамки сложившихся традиций и процедур, не нарушать общепринятые правовые и моральные нормы поведения. При этом нельзя пренебрегать режимными ограничениями, установленными для сотрудников заграничных учреждений, в том числе касающимися правил проживания, перемещения по территории государства пребывания, выезда на территорию третьего государства.

Невыполнение сотрудником дипломатической службы указанных требований влечет соответствующие дисциплинарные выводы, вплоть до досрочного расторжения служебного контракта.

К лицам, находящимся на государственной служ­бе, предъявляются повышенные требования, которые ставят их в осо­бые условия ограничения граж­данских прав и политических свобод. Ничего принципиально не меняет даже тот факт, что на многих должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победив­шей на выборах партии, авторы предвы­борных программ. Свою партийность они обязаны проявлять не с помощью властного ресурса, не мето­дами политического противоборства на митингах, в прессе или Интернете, а в строгих рамках закона, в стремлении к консенсусу и социальному миру.

Не случайно в последнее время мы, признавая базовый демократический принцип многообразия, все больше говорим о необходимости единого политико-правового, социально-культурного и этносоциального пространства государственного управления, о формировании в обществе атмосферы толерантности, доверия и сотрудничества. Искусство государственной службы для чиновника состоит в том, чтобы максимально «нейтрализовать» свою партий­ность путем достойного исполнения должностных обязанностей, уважительного отношения к государству и его истории, ко всем людям, независимо от их политических ориентаций и идеологических предпочтений.

Государственно­му служащему, в том числе дипломатическому, какую бы должность он ни замещал, запрещается быть депутатом, работать в системе органов местного самоуправления, на оплачиваемых должностях в профсоюзах, принимать участие в забастовках и политической пропаганде, использовать служебное положение в интересах определенных политических партий и общественных движений. Он может быть членом той или иной партии, может голосовать в соответствии со своими политическими убеждения­ми. Никто не лишает его права посещать политические мероприятия. Это его выбор и его право. Но он не име­ет права участвовать в формировании предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с публичными политическими заяв­лениями, и тем более организовывать антиправительственные пикеты, митинги и забастовки. Это нормальная выверенная многолетним опытом практика организации государственной службы.

Указанные условия диктуют и практику функцио­нирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной службы. Другое дело, что после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппа­рате своих сторонников, взять под контроль государ­ственную службу. Сами же партии, даже став правя­щими, стараются в большинстве случаев избегать пря­мой увязки своей политики с политикой правительства, нередко даже дистанцируются от них, с тем, чтобы не брать на себя дополнительной ответственности за непопулярные или ошибоч­ные действия высшего государственного руководства.

Но без услуг служащих-профессионалов обойтись политики и высшие чиновники не могут. Особая ответственность при этом ложит­ся на служащих, находящихся на должностях заместителей министров, начальников департаментов, управлений, отделов и их заместителей, советников, консультантов, экспертов и др. Ведь границы сугубо политического поля государственной службы для заместителя министра, начальника департамента или посла определить очень непросто. Действия поли­тиков и государственных служащих в этом смысле тесно переплетаются и по‑другому быть не может.

Но тут есть одна немаловажная особенность: политики ус­та­нав­ливают общие принципы, рамочные ус­ловия и пределы, в которых должны действовать адми­нистративно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно преду­­смотреть все детали и огромное количество возможных ситуаций, то служащий объективно по­лучает реальную возможность самостоятельно толковать законодателя и интерпретировать политического руководителя. Вот тут‑то у него и появляется возможность самосто­ятельной оценки ситуации, свободного принятия оперативных решений по «спу­щенным сверху директивам». Именно на такой основе появляется множество ведомственных правил, регламентов, инструкций, наставлений и методических рекомендаций, с помощью и посредством которых бюрократический аппарат становит­ся реальным участником политического процесса. Служащие получают реальную возможность регулировать, разрешать и запрещать, влиять и корректировать на основе личного, часто заинтересованного понимания государственного долга и государственного интереса.

Вот почему главным критерием департизации (внепартийности) государственной службы считается то, что политики не могут по каким‑то своим идейно-политическим мотивам наделять служащих какими бы то ни было политическими полномочиями или, наоборот, ограничивать их права и служебные обязанности, а тем более лишать административных должностей по политически мотивам. Смысл этого принципа не в том, чтобы сделать государственную службу абсолютно независимой от политики, а в том, чтобы она была эффективной, стабильной и профессиональной. А это в конечном счете означает умение служащих грамотно сочетать политическую и социальную эрудицию, профессиональ­ный, политический, организаторский и нравственный опыт.

Ограничить политические притязания чиновника непросто, но реально. Добиться этого можно путем демократизации кадровой работы, отказа от подбора работников на основе приоритетности принципа политической лояльности и усиления коллегиальности принятия кадровых решений. Главным в отборе кадров должны быть не протекционизм и пресловутая командность, а профессионализм, высокая правовая культура и добросовестность работника, его готовность жить согласно принятым в обществе нормам права и общепринятым принципам морали.

Существенно ограничивает поле влияния чиновничества на политику строгая реализация принципа разделения власти, т.е. принципа, требующего принятия решения только после соответствующих переговоров, согласительных действий, взаимных уступок, выработки компромиссных позиций. В этих условиях возможности чиновника-лоббиста реально повлиять на принятие нужного закона или постановления существенно сокращаются. Причем касается это всех, в том числе и самых высокопоставленных руководителей. Однако разделения властных функций и должностных обязанностей недостаточно, необходимо и разделение ответственности между властными структурами и людьми, которые их представляют.

Одним из важнейших направлений деполитизации служебных отношений является информатизация всех технологий аппаратной деятельности и перевод их в автоматический режим. Независимые информационные технологии при грамотном подходе объективно формируют правовое и организационное поле профессиональной деятельности служащего вне «партийного режима». Самое простое доказательство высказанного тезиса: работая с информационной системой в сетевом режиме и с удаленным пользователем, государственный служащий находится под контролем компьютера и практически не может по своему усмотрению ни выдать лицензию, ни лоббировать проект, ни фальсифицировать итоги голосований. Влияние субъективного фактора в таких условиях практически исключается.

Есть и другая сторона принципа деполитизации: если служащий не будет гарантированно лично защищен публично-правовой юрисдикцией и пожизненным статусом, то оставаться политически нейт­ральным, а значит профессионально принципиальным, ему будет очень непросто. В случае смены власти или каких‑либо кризисных ситуаций политическая элита всегда будет иметь возможность расколоть аппарат на конфликтующие, а то и враждующие группировки. Власть будет стремиться по максимуму использовать административный ресурс, а оппозиция будет рассматривать аппарат как фактор дестабилизации власти. Противостоять всему этому даже самый авторитетный и профессионально подготовленный чиновник не сможет. В условиях политического давления он больше будет думать о том, как бы «заслужить» благосклонность возможного политического победителя, чем о самой службе.

14.5. Управление государственной службой

Одним из принципиальных вопросов, касающихся проблем организации государственной службы, является вопрос создания эффективной системы управления государственной службой. Целостной, слаженно работающей управленческой структуры в масштабах всей страны у нас пока нет, хотя ее учреждения предусмотрены законодательством. Правда, попытки создания центрального органа, ответственного за реализацию общегосударственной политики в области государственной службы, предпринимались давно. В начале 1990‑х гг. таким органом было Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). В конце 1990‑х гг. Роскадры упразднили, ввели в действие что‑то новое в форме консультативного совета, но реально все оставалось по‑старому малоэффективным.

Мировая практика знает несколько моделей управления государственной службой — романо-германскую «карьерную» (континентальную); англосаксонскую (открытую); исламской ориентации (теологическую); партийно-номенклатурную (совет­скую). В одних случаях она отличается высоким уровнем централизации, в других предпочтение отдается децентрализации с опорой на высокую правовую культуру общества и чиновников.