Государственное управление и его социальная природа 39 глава

При этом нельзя игнорировать и тот факт, что к началу второго полугодия 2013 г., по данным Росстата, средний уровень оплаты труда федеральных чиновников превысил 69,4 тыс. руб. в месяц (прирост за год — 20%), что почти в два с половиной раза больше, чем среднероссийская заработная плата по стране. Причем до 35 тыс. в месяц получает всего 2,3% служащих федеральный органов исполнительной власти, зато заработная плата в объеме 60 тыс. и более касается 42,3% их общего числа. В Администрации Президента РФ средняя заработная плата служащих состав­ляет 171,3 тыс. руб., в законодательных органах — 74,2 тыс. руб., в структурах судебной власти и прокуратуры — 60,4 тыс. руб., в аппарате Правительства РФ — 167,4 тыс., МЧС — 92,8 тыс. руб., Росрегистрации — 79 тыс. руб., в Министерстве обороны РФ — 75,7 тыс. руб., в МИД России — 65,4 тыс. руб., в Минобразования России — 56,6 тыс. руб. Если же приба­вить к этому многочисленные льготы, премии и всевозможные социальные гарантии, то ста­нет понятным, что считать данную категорию бюджетников матери­ально плохо обеспеченной вряд ли корректно, даже если учесть, что разрыв между самыми высокооплачиваемыми и самыми низкооплачивае­мыми чиновниками (ФСИН, Фельдъегерская служба, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное агентство по ЖКХ, Росимущество) составляет 3—3,5 раза;

5) государственная служба — это комплекс социально и нормативно урегулированных отношений между государством, обществом и гражданами. Государственная служба как бы «вмонтирована» в живую ткань общества. Именно поэтому основным критерием оценки эффективности государственной службы являются не количество разработанных приказов и инструкций, проведенных собраний и совещаний, не только номенклатура государственных услуг, а их качество и действенность предпринимаемых усилий.

Вывод из всего сказанного: государственная служба — это не обслуживание и не услужение. Ее нельзя трактовать и как некий «сервисный институт» и сводить к положе­нию некоего «подсобного цеха» в механизме властвования. Историческое призва­ние государственной службы значительно серьезнее: осуще­ствление функций государства. Предмет государственной службы — наука государственного управления, искусство соединения закона, политики, морали и культуры. Такое понимание государственной службы позволяет смот­реть на служащего как на официальное ответственное лицо (агент государственного начала), выполняющее «волю государства» либо в форме повинности, либо в форме свободного соглашения (Н. К. Нелидов), понимать, что действует он не от себя лично и даже не от имени какого‑то официального органа, а «от лица и поручению государства» (Н. М. Коркунов). Находясь под строгим контролем государства, служащий является ответственным исполнителем закона и слугой государства, государство же предназначено для властвования и охраны определенного правопорядка (Л. Гумп­лович).

НЕЛИДОВ Николай Константинович (1832—1888)

Профессор государственного права Казанского университета, крупнейший российский правовед своего времени, специалист в области государственного строительства, теории и истории права. Один из тех, кто содействовал утверждению в России буржуазно-социологического государствоведения.

Основные его работы: «О необходимости приобретения обществом юридических и политических сведений» (1860); «Обзор некоторых существенных вопросов, относящихся к древнегерманскому государственному устройству» (1868); «Наука о государстве как предмет высшего специального образования» (1872); «Юридические основания государственной службы» (1874).

Заслугой ученого признается то, что он настойчиво отстаивал значимость в политике и государственном управлении экономического фактора: «Все изменения в формах политической жизни… есть только неизбежные следствия более существенных перемен в общественных экономических отношениях… Господствую­щий в экономическом смысле класс, овладевая мощью и силой государства, становится во главе управления, исключительно или по крайней мере преимущественно участвует в отправлении государственной власти и, с тем вместе, стремится устранить от этого участия другие общественные элементы».

Н. К. Нелидов ратовал за создание особой науки об обществе — социологии, которая исследует самостоятельные законы, управляющие жизнью об­щества. Высказывался за создание курса «История государ­ственности». Свой метод исследования государственно-правовых явлений именовал «аналитической юриспруденцией».

ГУМПЛОВИЧ Людвиг (1838—1909)

Польско-австрийский правовед, профессор государственного и административного права Грацского университета, яркий представи­тель социального дарвинизма. Мировоззрение Л. Гумпловича сложилось под влиянием идей О. Конта, Г. Спенсера и Ч. Дарвина. Основные идеи он из­ложил в работах: «Раса и государство» (1875); «Общее государственное право» (1877); «Борьба рас» (1883); «История теорий государств» (1905). Основой политики считал отношения между различными социальными группами. Четко разграничивал по­литическое (государственное) и социальное (этническое) начала. Общество разделено на постоянно противоборст­вующие классы: правящий — высшая раса (пришельцы), и подчиненный — простой народ, низшая раса (местные жи­тели).

Л. Гумплович — автор концепции про­исхождения государства в результате социального насилия. Определял государство как организацию (с помощью бюрократии) власти меньшинства над большинством, орудие власти определенной ра­сы или этнической группы над другим этносом. Историю любого государства представлял как периодическую смену диктатуры и анархии. Отрицал возможность правового государства. Полинациональное госу­дарство считал высшим типом социально-политического устройства. Особый интерес у него вызывала этническая структура Российской империи. Приветствовал экспансионистскую политику сильных государств в целях более справедливого передела мира.

Критически отно­сился к теории правового государства и его идеям равенства и свободы. По этой же причине не принимал социалистическую идео­логию, базирующуюся на принципах централизма и равного распределения благ. Сформулировал идею национальной свободы, которую увязывал с политической и социальной свободами. Ввел в оборот понятие «этноцен­тризм».

Статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О сис­теме государственной службы Российской Федерации» закреплены основные принципы построения, функционирования, политического, правового, организационно-кадрового и материально-финансового обеспечения государственной службы. Их содержание определяется основополагающими постулатами Российской Федерации как демократического правового социального федеративного светского государства.

Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Государственная служба формируется и функционирует строго в рамках указанных ограничений, государственные служащие исполняют свои полномочия в соответствии со своим служебным статусом и только в тех пределах, которые установлены законом.

Государственная служба потому и является государственной, что она едина и не может представлять собой формальное множество самостоятельных служб со своими статусами, целями и принципами. Дифференциация в ос­новном касается вопросов финансирования, ведения реестров должностей, принятия кадровых решений, социальных гарантий. Закон не предусматривает жесткой иерархичности и подчиненности нижестоящих структур вышестоящим. Ни один федеральный служащий не может дать поручение служащему субъекта РФ. Органы государственной вла­сти субъектов РФ не являются нижестоящими органами власти по отношению к федеральным. У них другой статус и свои строго очерченные пределы компетенции, у каждого служащего свой круг обязанностей, своя должностная соподчиненность.

Принцип законности. Профессиональная деятельность государственных служащих организуется в рамках закона, на основе таких правовых установлений, как верховенство Конституции Российской Федерации и федерального законодательства над конституциями, уставами и законами субъектов РФ; единство законности и единство правоприменительной практики на территории всей страны; обязанность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами, вышестоящими и непосредственными руководителями; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; внепартийность и внеконфессиональность государственной службы; недопустимость противопоставления законности и политической целесообразности.

Принцип приоритетности прав и свобод человека и гражданина, их неотчуждаемость и обязательность признания, соблюдения и защиты — непреложный императив для каждого чиновника. Не менее важен в этом контексте принцип социальности государственной служебной деятельности. Этот принцип определен ст. 7 Конституции Российской Федерации, в которой Российская Федерация определена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Человек для демократического государства — не средство обеспечения каких‑то «высших» интересов, а основная ценность. Внимание к людям и их нуждам, признание потребностей и защита законных интересов граждан и организаций для государственного служащего — важнейшая обязанность и непременное условие пребывания на должности.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе устанавливает равенство условий ее прохождения независимо от пола, расы, нации, социального происхождения и социального положения, должностного статуса, религиозных и политических предпочтений, места жительства и родного языка. Определяющими являются профессионализм, деловые, организаторские и нравственные качества служащего.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы определяет законодательное закрепление единых правовых основ и единых подходов к организации государственной службы различных видов, уровней и ветвей власти.

Не требуют особых пояснений принципы взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы и открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственного аппарата и государственных служащих.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Государственная служба — это не самодеятельность, а профессия, требующая специальной подготовки и образования, глубокого и досконального знания существа государственного и муниципального управления, владения необходимыми методами и формами реализации должностных обязанностей. Метод «проб и ошибок» здесь неуместен. Профессионалом государственного служащего делают:

— глубокие и всесторонние знания в области государственного строительства, государственного управления и государственной службы;

— способность генерировать оригинальные идеи и предлагать неординарные подходы;

— превращение профессии в образ жизни, основное пристрастие человека, основной источник самовыражения и самоуважения;

— готовность поделиться своими знаниями и опытом, раскрыть тайны мастерства, стремление создать свою школу творческого, инициативного и ответственного отношения к делу;

— высокая нравственная мотивация, сдержанность и строгость в межличностных отношениях.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны. Грамотная реализация указанного принципа обеспечивает стабильность кадрового состава государственных органов; стимулирует приход на государственную службу наиболее подготовленных, талантливых и принципиальных работников; предполагает сохранение и приумножение профессионального опыта; обеспечивает высокий престиж государственной службы.

Представленные принципы составляют фундамент современной государственной службы, гарантируют ее целостность, устойчивость, высокую функциональную эффективность. Свою детализацию перечисленные принципы получают в законодательстве о видах государственной службы: гражданской, правоохранительной и военной.

Функции государственной службы адекватны функциям государства и государственных органов.

В административно-политической сфере — это поддержка конституционного строя, реализация требований и положений Конституции и законодательства РФ; своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, СМИ, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; информационно-аналитическое обеспечение органов власти; прогнозирование развития социально-политических и экономических процессов; организация и контроль исполнения принятых решений.

В сфере международных отношений и дипломатии — это профессиональное обеспечение решения всего круга проблем международного сотрудничества, в том числе внешнеполитического сопровождения крупных социально-экономических проектов, борьбы с международным терроризмом, защиты информационной безопасности государства. К этой же сфере относятся традиционные функции поддержания и развития международных отношений; организации и профессионального обеспечения международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий; распространения правдивой информации о России, ее внутренней и внешней политике.

В экономической сфере — это формирование благоприятных условий для развития отечественного производства; правоприменительное обеспечение эффективной деятельности хозяйствующих субъектов; осуществление финансово-налоговой политики; организация денежного обращения; контроль качества и соответствия товаров государственным стандартам; поддержка малого и среднего бизнеса; поддержка оптимального уровня занятости населения; поддержка международной конкурентоспособности отечественной экономики; участие в разработке мероприятий по расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических, культурных и иных обменов с иностранными государствами и международными организациями.

В социальной сфере — это обеспечение и защита правового равенства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами и своим трудом мог наладить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.

14.2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы РФ

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58‑ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» структурирует государственную службу по уровням и видам. Структурировать ее можно также и по другим основаниям: по ветвям власти, государственным органам, содержанию служебной деятельности, должностной структуре и т.д.

По уровням в соответствии с федеративным устройством нашего государства государственная служба РФ подразделяется на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Федеральная государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Федеральная государственная служба — самостоятельный институт единой системы государственной службы РФ, который, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, находится в ведении Российской Федерации. Полномочия, обеспечение которых осуществляет федеральная государственная служба, закреплены в ст. 71 Конституции Российской Федерации. К ним относятся управление федеральной собственностью, оборона, безопасность, внешняя политика и международные отношения, другие вопросы общефедеральной значимости.

Государственная служба субъектов РФ — профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности в субъекте РФ. Эта служба может быть только гражданской. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Вопросы же организации, кадрового и финансового обеспечения решаются самостоятельно субъектом РФ в рамках действующего российского законодательства.

На региональном уровне: определяются условия прохождения государственной службы с учетом местных социально-экономических, национальных, культурных и иных особенностей; разрабатываются квалификационные требования к государственным служащим с учетом местных особенностей и национального языка; формируются критерии и методики оценки профессиональной пригодности специалиста к исполнению должности государственной службы; устанавливают размеры должностных окладов, меры материального и морального поощрения работников, определяется порядок выделения жилья, служебного транспорта, денежных компенсаций за особые условия работы и т.д.

Федеральный закон устанавливает также видовую классификацию государственной службы, подразделяя ее на государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную. Нормативно также обеспечивается органическая взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы. Это сугубо гражданская служба, ее компетенция не затрагивает решение специальных задач, присущих правоохранительной и военной деятельности. Гражданам, проходящим гражданскую службу, присваиваются классные чины.

Военная служба — профессиональная служебная деятельность граждан России на воинских должностях (или не на воинских должностях, в отдельных случаях предусмотренных законодательством) в Вооруженных Силах РФ, других формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Гражданам, проходящим военную службу, присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах правоохранительной системы, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению законности и правопорядка в стране. К правоохранительной относится служба в органах прокуратуры и внутренних дел; органах по конт­ролю за оборотом наркотиков; структурах судебных приставов и др. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания и классные чины.

Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы обеспечивается на основе принципа единства государственной службы и унифицированных правил ее организационного построения, функционирования и правового регулирования в масштабах всей страны, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления единых ограничений, запретов и обязательств при прохождении государственной службы различных видов;

3) учета стажа государственной службы иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Свои особенности российская государственная служба имеет и с точки зрения ее должностной структуры. Должности учреждаются федеральными законами или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Указанные должности подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы. Причем не исключена возможность учреждения в федеральных государственных органах должностей различных видов государственной службы.

С целью упорядочения должностной структуры повсеместно ведутся соответствующие должностные реестры, предусматривается также общефедеральный Сводный реестр. Установлены нормативные требования к численности должностей в различных органах и структурных подразделениях государственного аппарата. Всего, в соответствии с действующими реестрами, в системе государственной гражданской службы учреждено 861,8 тыс. должностей. Подразделяются они на пять групп: высшие должности (1,2%); главные (5,2%); ведущие (30,8%); старшие (51,3%) и млад­шие (11,5%). Должности категорий «руководители» и «помощники» (совет­ники) подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специа­листы» — на высшую, главную, ведущую и старшую группы должно­стей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую группы. Такая структуризация применяется в разрезе всех структурных подразделений всех без исключения государ­ственных органов федерального и регионального уровней.

В системе гражданской службы должности делятся по категориям:

1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий (142,7 тыс. или 16,6% от общего числа должностей);

2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности. На них возлагается обязанность контролировать, координировать либо лично участвовать в проведении официальных мероприятий (совещаний, переговоров, приемов, визитов); в подготовке проектов решений государственных органов; в ведении аналитической работы и контроля хода исполнения поручений руководства (35,5 тыс. или 4,2%);

3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных для них полномочий. Замещаются без ограничения срока полномочий. Характер и содержание профессионального участия специалистов в управлении весьма разнообразны и зависят от специфи­ки деятельности конкретного государственного органа (517,8 тыс. или 60,0%);

4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финан­сово-экономического и хозяйственного обеспечения деятельности государственных органов. Замещаются без ограничения срока пол­номочий (165,8 тыс. или 19,2%).

Должности государственной гражданской службы подразделяются также на группы: высшие; главные; ведущие; старшие и младшие. Должности категорий «руководители» и «помощники» (советники) подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую группы. Делается это в разрезе всех структурных подразделений государственных органов.

Важно и то, что каждый должностной статус требует соответствующей профессиональной подготовки и квалификации: чем выше статус должности, тем более высокие профессиональные требования предъявляются к тем, кто претендует на нее. Например, для специалиста, замеща­ющего должность высшей группы, необходимо высшее профессиональное образование, не менее шести лет стажа государственной службы или не менее семи лет стажа работы по специальности. Для специалиста, претендующего на главную должность, необходимо высшее профессиональное образование не менее четырех лет стажа гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности. Ведущую должность может замещать только тот, кто имеет высшее профессиональное образование не менее двух лет стажа государственной службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности.

Механизм правового регулирования государственной службы — это органическая совокупность юридических факторов, при помощи которых обеспечивается результативное регулирование общественных отношений в сфере государственной службы и реализации властно-управленческих функций государства. Указанный механизм включает в себя объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных правовых актах нормы права; правовые институты; правовые отношения; правовое сознание; юридические факты; средства, методы, формы и другие элементы юридического сопровождения социально значимых явлений и действий.

Понятно, что правовое воздействие носит, во‑первых, комплексный характер, включает правовые нормы целого ряда отраслей права (как публичного, так и частного); во‑вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных правовых институтов; в‑третьих, использует преимущественно методы властно-императивного регулирования. Методы диспозитивности, убеждения и воспитания в сфере государственно-служебных отношений используются в ограниченных пределах. Приоритет отдается властной воле государства, императивности и субординации.

Базовые юридические положения, определяющие статус и принципы государственной службы, ее структуру и порядок прохождения, закреплены:

— в Международной конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе, Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе, в Международном пакте о гражданских и политических правах, который определяет, что «каждый гражданин имеет право без какой бы то ни было дискриминации на участие в государственном управлении», Всеобщей декларации прав человека;

— в соответствующих статьях Конституции Российской Феде­рации, которой в современную юридическую практику страны введен термин «государственная служба» (ст. 32, 71 и 97), зафиксированы принципы и основные организационные начала функционирования органов государственной власти и их аппаратов;

— в нормах федеральных конституционных законов «О Пра­вительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах Российской Федерации»;

— в Федеральных законах от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 28 марта 1998 г. № 53‑ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 27 мая 1998 г. № 76‑ФЗ «О статусе военнослужащих»; от 12 июля 1999 г. № 161‑ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»; от 27 июля 2010 г. № 205‑ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации»; от 7 февраля 2011 г. № 3‑ФЗ «О полиции» и др.;

— в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58‑ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», которым определены правовые и организационные основы системы государственной службы, нормативно закреплены такие понятия, как «государственная служба», «виды государственной службы», «государственный служащий», «государственная должность», «принципы государственной службы», «реестр должностей государственной службы». Здесь же установлен общий порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и номенклатура правоограничений, связанных с прохождением государственной службы, источники и порядок оплаты труда служащих, система управления государственной службой;

— в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79‑ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым впервые в истории России гражданская служба выделена в особый вид государственной службы, определены принципы взаимодействия с муниципальной службой, требования к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов. Именно этим актом узаконен порядок перехода на контрактную систему и к организации служебной деятельности в соответствии с должностными регламентами. Сейчас более строго нормативно закреплены запреты и ограничения по службе, утвержден новый порядок стимулирования государственных служащих по конкретным результатам их деятельности;

— в ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205‑ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» дипломатическая служба трактуется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, связанная с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений, на должностях федеральной государственной гражданской службы в цент­ральном аппарате МИД России; в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации; в загранучреждениях МИД России и представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях; в органах на территории Российской Федерации». Формулировка классическая и полностью соответствует общему пониманию сущности гражданской службы. Определены и другие понятия — дипломатический работник; сотрудник дипломатической службы; члены семьи сотрудника дипломатической службы. Нормативно закреплены ограничения и запреты, связанные с поступлением на дипломатическую службу и ее прохождением, в том числе за пределами России. Уточнены обязанности сотрудника в период его работы в загранучреждениях, урегулированы условия и порядок обязательной ротации работников, государственные гарантии на дипломатической службе;