Государственное управление и его социальная природа 26 глава

Российскими учеными (Р. Г. Абдулатипов, Р. У. Айбазов, Р. В. Енги­ба­рян, Л. М. Карапетян, Д. А. Керимов, Ю. К. Краснов, Б. С. Эбзеев и др.) выделено множество теоретических моделей федерализма — классическая, унитарная, сепаратистская; исследован целый ряд типов государственного федеративного строительства — симметричная и ассиметричная, законодательная и функциональная. Одни федерации формируются «сверху», другие «снизу». Выявлены также и многие разновидности федерализма: гегемонистский, дуалистический, монархический, республиканский, кооперативный, бюджетный. Представлены десятки универсальных черт, которые характеризуют федерализм и как форму государственности, и как способ демократического устройства жизни людей, и как систему само­­определения народов.

КАРАПЕТЯН Людвиг Мнацаканович (1925—2010)

Известный в стране и за рубежом ученый, доктор философских наук, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ. Работал старшим научным сотрудником сектора философии и права АН АрмССР, проректором Ереванского государственного университета по научной работе, в 1990 г. был избран членом Комитета конституционного надзора СССР, а после его упразднения назначен на должность советника Конституционного Суда РФ.

Л. М. Карапетян — автор 19 монографий, учебных изданий и брошюр, а также более 150 статей, посвященных исследованию политической системы общества, демократии и социального управления. Особый предмет его научных интересов — проблемы межнациональных отношений и федерализма, становления правового федеративного государства, бюрократии и истоки бюрократизма, роль политических партий в управлении делами общества, особенности урегулирования государственно-национальных и межнациональных конфликтов.

Последовательно проводил мысль о том, что в иерархии межгосударственных, межнациональных отношений непреходящим правовым и нравственным императи­вом является безусловное признание свободы другого народа, его суверенитета и права на самоопределение. Насиль­ственное удержание народа в составе союзного государственного образо­вания несовместимо ни с демократией, ни с гуманизмом.

ЭБЗЕЕВ Борис Сафарович (р. 1950)

Государственный деятель, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Долгое время работал судьей Конституционного Суда РФ. Автор и соавтор более 250 публикаций, в том числе 25 монографий и учебников по общей теории государства и права, конституционному праву, российскому федерализму, теории государственной целостности, исследованию генетических корней и исторического развития взаимной ответственности и конституционных обязанностей личности и государства.

Наиболее известными его трудами являются монографические исследования: «Конституция. Демократия. Права человека» (1992); «Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд» (1997); «Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации» (2005); «Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности» (2007). В соавторстве и под его руководством в 2002 г. вышел «Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации» в трех томах.

Неизменно в центре научного внимания Б. С. Эбзеева проблемы прав и свобод человека и гражданина, их социальной сущности, структуры, правового закрепления и государственной гарантированности в контексте российского конституционализма и федеративного строительства.

Определяется федерализм и как принцип распределения и реализации государствен­но-властных полномочий, и как средство правового решения экономических, национальных, культурно-этнических и иных вопросов в социально сложном общественном образовании, и как гарантия прав и свобод че­ловека и гражданина, и как государственно-правовой способ своевременного и рационального согласования потребностей, интересов и целей государства в целом (общее), субъектов федерации (особенное) и муниципальных образований, коллективов и отдельных граждан (единичное).

Идеи федерализма в переводе их на язык практического государственного управления сводятся к следующему:

конституционное закрепление формы государственного устройства, при котором составные части единого государства обладают достаточно обширными полномочиями и достаточной самостоятельностью в различных сферах общественной жизни;

конституционное определение принципа распределения предметов ведения, при котором каждый уровень административно-организационной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный и ограничивающий друг друга объем материально-финансовых ресурсов и властно-управленческих полномочий;

конституционное закрепление статуса, порядка наделения полномочиями, формирования и ликвидации высших составных элементов механизма государственного управлении, причем как в целом, так и по отдельным видам и уровням;

конституционная гарантированность безопасности общества, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Россия относительно недавно вступила на путь построения федеративного демократического правового государства (СССР конституционно был федеративным, но реально в условиях монопольной власти одной партии по целому ряду позиций выступал как унитарное государство). Многое уже сделано, но и во многом еще предстоит разобраться, выявить слабые места и преодолеть недостатки. Непременно потребуется обратиться и к опыту федеративного строительства в условиях советского политического устройства. Целый ряд исторических фактов имеет принципиальное значение для нашего будущего:

1) подписание в марте 1992 г. Федеративного договора учредительного характера. Впервые в истории страны договор об учреждении федерации был подписан не в принудительном порядке, а на добровольно-равноправной основе полномочными представителями центра и представителями с мест — полномочными представителями органов государственной власти тех территориальных (территориально-национальных) образований, которые выразили желание стать субъектами РФ. Тем самым была заложена новая, и главное, более справедливая формула распределения, организации и реализации государственной власти;

2) принятие 12 декабря 1993 г. путем всенародного референдума новой Конституции Российской Федерации, которая закрепила произошедшие к тому времени перемены и расчистила путь для последующих коренных федеративных преобразований на демократических основаниях. Юридически был упразднен государственно-общественный строй, основанный на огосударствлении всех сторон жизни и поглощении гражданского общества; была демонтирована экономическая система, основанная на государственной монополии на средства производства, централизованном планировании и бюрократическом распределении национальных богатств; была упразднена монополия одной партии на политическую власть, был введен институт президентства. Реальностью стали многопартийность, классический парламентаризм, конституционное судопроизводство. Фактически было сломлено унитарное государственное устройство, которое существовало благодаря жесткости партийного руководства, демократического централизма, номенклатурной системы подбора и расстановки руководящих кадров, идеологии марксизма-ленинизма и пролетарского интернационализма. Нормативные утверждения о «свободном самоопределении народов» и «добровольности объединения в союзное государство» на самом деле были юридической фикцией;

3) конституционное закрепление принципов правового регулирования федеративных отношений: суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. 4, 71 Конституции Российской Феде­ра­ции); верховенство на всей территории России Конституции Рос­сийской Федерации и федеральных законов (ст. 67 Конституции Рос­сийской Федерации); целостность государственной территории (ст. 1, 3, 67 Конституции Российской Федерации); прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15 Конституции Российской Федерации); конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст. 67, 71, 131 Конституции Российской Федерации); единство правового режима на территории РФ в вопросах экономики (ст. 8 Конституции Российской Федерации). Конституция нормативно установила, с одной стороны, равноправие субъектов РФ между собой независимо от их формы (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) (ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации), а с другой — равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).

Все это по праву можно считать настоящим прорывом в решении проблем демократизации государственного устройства и построения в России современной федеративной системой государственного и муниципального управления.

Российская Федерация как сложное союзное государство сейчас состоит из 83 относительно самостоятельных и юридически равноправных субъектов, учрежденных по принципу сочетания административно-территориального и национально-территориального деления и властных полномочий. Аналогов подобных федераций в мире не существует. На огромных российских просторах проживают многие десятки наций и народностей, объединившихся вокруг русского народа, являющегося «ядром и главной цементирующей силой многонационального российского государства».

Российское федеративное устройство отличается тем, что:

наша федерация является конституционной, а не договорной;

в ее основу положен принцип сочетания как административного, так и национально-территориального деления территории. В этом получили отражение полиэтничность структуры российского народа и самобытность его культуры и истории. Сейчас страна состоит из трех видов субъектов: национально-государственных — республики в составе Российской Федерации; административно-территориальных — края, области, города Москва и Санкт-Петербург; национально-территориальных — автономные области и автономные округа. В этом заключается, с одной стороны, ее асимметричность, а с другой — единство с достаточно четко очерченным кругом суверен­ных прав и обязанностей каждого субъекта;

будучи конституционной федерацией, российское государство «не гетерогенное объедине­ние разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов РФ с сохранением их тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения»;

верховная законодательная, исполнительная и судебная власти — прерогатива федеральных органов. При этом субъекты РФ наделены учредительными полномочиями, имеют самостоятельную правовую и судебную систему, обладают правом принятия собственных конституций и уставов, формирования своих высших законодательных, исполнительных и некоторых судебных органов;

федеральная законодательная власть представлена двухпалатным парламентом, который состоит из Государственной Думы и Совета Федерации. Если до 1993 г. за Верховным Советом РСФСР признавалось право решения практически всех вопросов жизни республики, то сейчас перечень полномочий, подлежащих рассмот­рению палатами Федерального Собрания, существенно ограничен. Полностью исключены распорядительные функции, существенные изменения претерпели и контрольные функции;

внешнеполитическую деятельность, а также полномочия так называемого силового блока осуществляют федеральные государственные органы под непосредственным руководством Прези­дента РФ.

В основу российской федеративной системы положены принципы государственной целостности; добровольности объединения в единое государство; народовластия; законности; конституционного разграничения сфер деятельности и компетенции центральных и местных государственных органов; гарантированности прав и свобод граждан; равноправия и права на самоопределение народов; политического, идеологического и экономического многообразия.

Соблюдение изложенных принципов позволяет успешно реализовать две основные функции федерализма: с одной стороны, децентрализации и разделения государственной власти по вертикали и, с другой — интеграции национальных и территориальных сообществ в единое российское государственно-правовое сообщество равноправных народов и территорий. Рациональное сочетание и взаимодействие этих факторов являются непременным условием стабильности и устойчивости государственного управления, залогом сохранения многообразия субъектов РФ при сохранении общенационального единства и неделимости государства.

Сегодня можно говорить о довольно весомых результатах реализации перечисленных принципов. Россия уже не декларативное федеративное соединение множества частей, а реальное федеративное государство, в котором обеспечены целостность и неприкосновенность территории; единое гражданство; единое экономическое пространство и единая денежная единица; единство системы органов государственной власти. Появилось новое звено государственного управления в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе . У нас отсутствует, как и в других ныне существующих в мире федеративных государствах, право выхода субъектов из состава федерации. Право наций на самоопределение осталось в прошлом.

Четче стал действовать механизм передачи функций «по вертикали». Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в связи с грубыми нарушениями местными властями Конституции Российской Федерации и федерального закона; со стихийным бедствием или катастрофой; чрезвычайной ситуацией, возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ; просроченной задолженностью субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году.

Воедино связывают федерацию богатый, трудный и далеко не всегда безоблачный исторический опыт, вековая культура совместного проживания на единой территории множества народов и народностей, совместная борьба за национальную независимость. Сегодня все это подкрепляется целым рядом новых политико-правовых факторов: президентский характер российской республики, единые денежная и налоговая системы, единая дипломатическая, пограничная и таможенная службы, единая армия и служба государственной безопасности.

Тем не менее следует признать, что далеко не все проблемы федерализма в нашей стране решены удачно, а многие и вовсе не решены. Среди них: несовершенство законодательной базы федеративных отношений, слабость механизмов учета интересов субъектов РФ; диспропорции в ресурсном обеспечении реализации федеративной политики, неупорядоченность в предоставлении трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ; несовершенство действующей системы оценки эффективности деятельности местных органов государственной власти; избыточная централизация в финансово-экономической сфере; слабость механизмов привлечения к государственной ответственности должностных лиц за осуществление деструктивной стратегии в сфере регионального развития и межнациональных отношений.

Ученые предлагают комплексные рекомендации по преодолению накопившихся проблем. Нередко звучит идея принятия федеративного кодекса, в котором были бы упорядочены правовые основы и согласованы технологии регулирования федеративных отношений. Все более популярной становится идея принятия Доктрины регионального развития Российской Феде­рации — нормативного правового акта, определяющего содержание государственной регио­нальной политики, ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты на ближайшую, средне- и долгосрочную перспективу.

10.3. Политическая реформа
и основные направления совершенствования федеративных отношений
в современной России

Реформа (лат. reformo — изменять) — изменение содержания отдельного социального (политического, административного, экономического, культурного) объекта без кардинального изменения его сущности. Это может быть перераспределение функций, введение всеобщего из­бирательного права, переход к новой системе наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации или, наоборот, преобразование формы без изменения содержания — слияние, разде­ление или создание новых министерств и ведомств. Возможен вариант и содержательных, и фор­мальных изменений комплексного характера без преобразования базовых основ объекта, например: петровские реформы, отмена крепостного права, хрущевские реформы в управлении агропромышленным производством, формирование электронного правительства.

Осуществляются реформы в разных вариантах:

1) реформы, инициируемые «сверху», как важнейшая составляющая государственной политики. Такие реформы далеко не всегда гарантируют желаемый результат. Более того, нередки случаи, когда они отбрасывают страну назад или существенно тормозят ее социальное развитие. Примером могут служить многие авторитарные новации Н. С. Хрущева, внесшие серьезный дисбаланс в управление; брежневские реформы, бросившие страну в застой и стагнацию; перестроечная стратегия, завершившаяся развалом государства; разгосударствление собственности путем залоговых аукционов, развалившее производственно-экономический комплекс страны, сократившее объемы производства в десятки раз и ввергшее миллионы россиян в нищету;

2) реформы, связанные с добровольным отречением от власти, в связи с осознанием бесперспективности своей политики. Пример: отказ от престола императора Николая II и последующая трагедия самодержавной России; уход с политического Олимпа партии коммунистов, лишившейся поддержки народа, ввиду бесперспективности дальнейшего коммунистического строительства и коммунистического проекта в целом;

3) постепенное реформирование объединенными силами, находящимися как у власти, так и в конструктивной оппозиции. Это путь взаимных уступок и компромиссов, постепенных согласованных преобразований путем внедрения более эффективных образцов политической культуры. Методы — убеждение и переговоры, дискуссии и компромиссы, а если надо, то и волевое принуждение под воздействием общественного мнения (последнее скорее исключение, чем правило).

Реформы присущи любому государству, ибо являются непременным условием перехода к новому качеству управления, предотвращения разрушительных социальных конфликтов. Так, на смену просуществовавшей на Руси более двух сотен лет приказной системе исполнительной власти пришли коллегии и министерства; вместо боярской Думы был создан правительствующий Сенат. Пришло время — упразднили крепостничество, перешли к регулярной армии, попытались ограничить абсолютизм элементами парламентаризма. Множеством революционных реформ отличался и советский период: военный коммунизм сменяет нэп, затем индустриализация и коллективизация, развенчание культа личности, совнархозы и социалистический хозрасчет, смена жесткого централизма более гибким сочетанием вертикального и горизонтального управления. Именно с реформами мы и сегодня связываем возможность новых модернизационных преобразований.

Грандиозный масштаб предстоящих реформ требует постоянных организационно-структурных преобразований и постоянного совершенствования содержательной стороны деятельности соответству­ющих государственных структур и общественных советов при ведомствах:

1) комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, в составе которой функционируют Межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений.

Главное в обширном перечне задач комиссии: разработка и представление предложений по совершенствованию государственного управления, в том числе по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, по исключению дублирования их функций и полномочий, а также по упразднению избыточных функций; по оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти и совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования;

2) Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям, созданного в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия». Совет является совещательно-консультативным органом, он образован в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией государственной национальной политики. В его составе практически нет чиновников — в него включены наиболее авторитетные представители регионов, квалифицированные ученые-эксперты, лидеры национальных диаспор и культурных автономий, а также руководители Минрегионразвития России, Минкультуры России, Минобразования России и ФМС России.

Главная задача совета — выработка стратегии федеративного раз­вития и решения межнациональных проблем, противодействие местничеству, национализму и религиозной нетерпимости, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов страны, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций по вопросам межнациональных отношений;

3) полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с их достаточно многочисленными аппаратами. Их главная задача — обеспечение реализации конституционных полномочий, внутренней и внешней политики Президента РФ на территории соответствующего федерального округа; повышение эффективности деятельности федеральных структур власти на местах; совершенствование систе­мы контроля за исполнением принятых решений федерального уровня; кадровая работа; подготовка регулярных докладов о политическом и социально-экономическом положении в округе. В особых случаях могут назначаться специальные представители Президента РФ, как это было, например, с назначением специального представителя по вопросам уре­гулирования последствий осетино-ингушского конфлик­та;

4) парламентских комитетов в Государственной Думе РФ по делам федерации и региональной политике; по делам национальностей; по делам Севера и Дальнего Востока; в Совете Федерации — Комитета по делам федерации и региональной политике. В поле зрения указанных структур находятся вопросы законодательного обеспечения приоритетных направлений региональной государственной политики и создания благоприятных политических условий для социально-экономического развития регионов России; укрепление межнациональных отношений; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

5) Минрегионразвития России — федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения, осуществления приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей;

6) Министерства по развитию Дальнего Востока — федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность по реализации государственных программ и федеральных целевых программ развития региона; управляющего соответствующим федеральным имуществом (за исключением лесного фонда и особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов открытых акционерных обществ, федеральных государственных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Президентом РФ); контролирующего осуществление полномочий Российской Федерации, переданных территории в соответствии с законодательством РФ;

7) правительственных комиссий по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; по бюджетным проектировкам; по вопросам экономической интеграции; по проведению административной реформы; по противодействию коррупции, сепаратизму и национализму;

8) Главного управления специальных программ Президента РФ; Национального антитеррористического комитета; Министерства природных ресурсов и экологии РФ; ФМС России; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федерального агентства водных ресурсов; Федерального агентства по недропользованию; Федеральной таможенной службы;

9) Фонда развития гражданского общества. В его обязанности вменены вопросы политического анализа и управленческого консультирования, выработки региональных предвыборных стратегий и конкретных технологий решения назревших политических, межнациональных и межконфессиональных проблем.

Естественно, что каждая из указанных структур обладает своими полномочиями и реализует совершенно конкретные функции.

Во-первых, это вопросы укрепления правовых основ российского федерализма. Федеративный характер российского государства должен быть мотором развития нашей огромной и многообразной страны, должен работать на наше конкурентное преимущество. Именно поэтому реформирование федеративных отношений и совершенствование их правового регулирования никогда у нас не прекращалась. Принимаются серьезные меры:

1) по разработке более совершенной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

2) созданию «понятного, оперативного и открытого для общества механизма выработки, принятия и реализации ключевых государственных управленческих решений», активизации участия в этом деле субъектов РФ, местных сообществ и рядовых граждан, развитию конструктивной интернет-демократии — одного из важнейших современных институтов референдумной демократии;

3) разработке научно обоснован­ных методик предоставления трансфертов из федераль­ного бюджета;

4) созданию новых, более действенных форм горизонталь­ного взаимодействия субъектов РФ.

Во-вторых, это вопросы совершенствования механизма реализации президентской власти. Президент РФ является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Он не зависит от того, в какой мере получил поддержку избирателей в том или ином регионе. Конституцией на него возложена функция обеспечения согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти всех уровней и всех ветвей. Президент РФ выступает в роли политического руководителя, координатора и арбитра, помогая снимать противоречия между государственными органами, как федерального уровня, так и между федеральными структурами и органами государственной власти субъектов РФ. Способствовать этому будут и новые административно-кадровые назначения, перевод на должности советников главы государства многих наиболее влиятельных и авторитетных федеральных министров.

В-третьих, это вопросы модернизации системы исполнительной власти. Особенность этой системы состоит в том, что все входящие в нее органы образуют единую ветвь исполнительной власти, но в звене «федеральный центр — субъект федерации» государственные органы не связаны между собой жесткой иерархической зависимостью. Каждый исполняет свою часть организационно-распорядительных, контрольно-надзорных и правоохранительных функций относительно самостоятельно, действует в соответствии с принципами разделения власти и федерализма. При этом используется достаточно большой арсенал правовых и организационных форм управляющего воздействия.

Примеров успешного использования таких форм немало. Для примера рассмотрим деятельность Минрегионразвития России. Данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Функционирует в соответствии с Указом Прези­дента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 «Об утверждении Положения о Мини­стер­стве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; приказом Минрегионразвития России от 28 июня 2011 г. № 303 «Об утверждении Регламента Министерства регионального развития Российской Федерации». В пределах его полномочий находятся вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, государственной национальной политики и межнациональных отношений, согласования федеральных и ведомственных целевых программ. Под его контролем находятся основные направления социально-экономического развития федеральных округов и субъектов РФ.

Базовые департаменты Минрегионразвития России: стратегического планирования; развития регионов и муниципальных образований; мониторинга и оценки эффективности органов власти; специальных программ и проектов территориального развития; межнациональных отношений; целевых программ территориального развития. Действует также ряд дирекций регионального развития. При общественном совете Минрегионразвития России работает несколько рабочих групп, в том числе по вопросам инновационных технологий, модернизации систем жизнеобеспечения; инвестиционной политики, инфраструктуры и государственно-частного партнерства; стратегического и территориального планирования; этнокультурной политики и человеческого потенциала в регионах. Существенную помощь оказывает экспертный Совет по региональной инвестиционной политике.