Государственное управление и его социальная природа 25 глава

30. Жулин, А. Б. Много ли нужно полномочий? Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и анализ деятельности / А. Б. Жулин [и др.]. — М., 2010.

31. Ленин, В. И. Государство и революция. Государство и революция: Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции / Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 33.

32. Маршев, В. И. История управленческой мысли : учебник / В. И. Мар­шев. — М., 2005.

33. Овчинников, И. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / И. И. Овчинников, А. Н. Писарев. — М., 2007.

34. Эбзеев, Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации : монография / Б. С. Эбзеев. — М., 2005.

35. Энгельс, Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства / Ф. Энгельс. — М., 1953.

Глава 10
Влияние политического устройства на качество государственного управления

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• что такое государственный суверенитет;

• в каких формах существуют современные государства;

• иерархию и полномочия государственной власти, правовые и организационные основы их взаимодействия;

уметь

• характеризовать влияние демократического федеративного устройства на организационную и функциональную структуру государственного управления;

• анализировать и представлять практику совершенствования федеративных, межнациональных и государственно-конфессиональных отношений;

владеть

• базовыми понятиями в области государственного режима, демократического и авторитарного стиля управленческой деятельности;

• методами эффективного управления в различных сферах жизнедеятельности современного общества.

Прежде чем приступить к изучению темы, рекомендуется внимательно ознакомиться со следующими понятиями.

Форма государства — понятие, характеризующее систему организации и способы осуществления государственной власти; определяется тремя базовыми составляющими: формой государственного правления, формой государственного устройства, режимом властвования и управления.

Форма правления — способ организации государственной власти, включающий порядок образования и структуру высших государственных органов, объемы, содержание и временные рамки их полномочий, способы взаимоотношений друг с другом и населением.

Форма государственного устройства — способ организации государственной власти на территории страны, система взаимоотношений центральных органов государственной власти и органов, осуществляющих государственное управление отдельными национально-территориальными и (или) административно-территориальными единицами.

Государственный режим — реально сложившаяся система способов, средств, форм и методов практической реализации государственной власти и осуществления государственно-управленческих полномочий.

Федерализм — принцип территориальной организации государства и распределения власти, когда субъекты федерации имеют собственные полномочия, которые в одностороннем порядке не могут быть изменены центральной властью.

Тоталитаризм — антидемократический политический режим, харак­теризующийся всеобъемлющим контролем и полным подчинением общества и личности политической воле государства, подавлением прав и свобод насильственными методами.

Стиль управления — качественная характеристика управленческой деятельности в органическом единстве ее форм, методов и приемов; способ сочетания нормативной регуляции и личностных качеств управленцев; характер проявления качеств руководителя в его отношениях с подчиненными.

Толерантность — терпимость к чему‑либо, в том числе к инакомыслию, чужим мнениям, оценкам и верованиям; лояльное отношение к оппозиции, к иным полити­ческим взглядам, идеологическим воззрениям и концепциям.

10.1. Форма государства:
понятие, структура, основные признаки

Практически вся история человечества — это история поиска наиболее приемлемых форм организации власти и оптимальных систем управления делами общества. В контексте сказанного трудно не согласиться с П. Друкером, который, исследуя будущее «индустриального человека», говорил, что в мире нет бедных и богатых стран, а есть лишь плохо или хорошо управляемые государства. В этой лаконичной формуле содержится очень важная в научном и практическом отношениях мысль: качество жизни людей зависит не только от природных богатств, развитости производительных сил, национальных традиций, религиозных ориентаций, культурных особенностей и менталитета народа, но и от качества власти, режима правления, способности государства эффективно решать общественные проблемы.

Форма государства (англ. form of state) характеризует систему организации и способы осуществления государственной власти. В самом общем виде это совокупность внешних признаков государства, определяемых его содержанием, которая включает в себя форму правления, форму государственного устройства, государственный режим, а также связи между ними. По форме государства можно судить о его внутренней организации, порядке образования, о статусе и структуре высших органов государственной власти, специфике их территориальной организации, характере отношений как друг с другом, так и с институтами гражданского общества, а также о формах, методах и ресурсах, которые используются государственными структурами в процессе реализации своих властно-управленческих полномочий.

В различных странах государственные формы имеют свои отличительные черты, которые по мере исторического развития, меняясь и совершенствуясь, наполняются новым содержанием. На форму государства влияют традиции и ментальность народа, природные условия и географическое положение страны, способ производства, уровень развития экономики и ее восприимчивость к достижениям научно-технического прогресса, конфессиональная и национальная структура общества, геополитическое окружение. Специфику формы государства определяет также характер его взаимоотношений с негосударственными организациями, политическими партиями, церковью, другими общественными институтами.

По форме правления, т.е. порядку формирования и распределения компетенции между высшими органами власти выделяются две основные формы государственного правления — монархия и республика.

Монархия (гр. monos — один, arkhein — правитель; единовластие) — фор­ма правления, при которой верховная власть в государстве формально сосредоточе­на (полностью или частично) в руках единоличного правителя. В условиях такого государства вся полнота власти принадлежит наследственному монарху, т.е. лицу, получающему и передающему свой пост и почетный титул (короля, царя, императора, шаха и т.д.) по наследству. Монарх юридически независим, ни перед кем не отчитывается и ни перед кем не несет ответственности за свои решения и действия. Он является главой государства, верховным носителем исполнительной власти, главой судебной системы, имеет право распоряжаться военными и полицейскими силами, издавать указы и подписывать законы. На практике так бывает лишь в условиях абсолютной монархии, но чаще всего власть монарха ограничивается конституцией или нормами традиционного права, распределяется между парламентом и правительством.

Республика (лат. res publica — общественное, публичное) — форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными представительными органами государственной власти (парламентами). Базовые признаки республики: верховная власть осуществляется выборными органами, избранными народом на определенный срок; источник власти — народ; правление коллективное; все органы государственной власти сменяемы; государственная власть организована и функционирует на основе принципов законности и разделения власти; все должностные лица и государственные органы подконтрольны и подотчетны обществу.

Республиканская форма правления известна с древнейших времен. В настоящее время в мире республик насчитывается более 140, причем все они разные — президентские, парламентские, смешанные. Особым типом республиканского правления было государство советской демократии. Иногда также выделяют как отдельный тип теократическую республику, в которой деятельность государственных органов подчинена канонам господствующей в стране религиозной системы.

Следует учитывать, что каждая форма правления предусматривает свою логику построения и функционирования системы управления. Для президентской республики характерны свои отличительные черты: глава государства избирается населением или коллегией выборщиков, т.е. без участия парламента; взаимоотношения всех ветвей власти строятся по принципу разделения властей; министры смещаются по усмотрению президента; правительство формируется президентом, находится под его контролем и несет ответственность перед ним; должность премьер-министра, как правило, отсутствует; функции главы государства и исполнительной власти выполняет президент.

Парламентская республика юридически существенно отличается от президентской. Глава государства избирается парламентским путем; парламент наделен не только законодательными полномочиями, но и правом требовать отставки правительства, выразив ему недоверие; правительство формируется партией (партиями) парламентского большинства; президент — только глава государства и правительство не возглавляет; президент осуществляет свои полномочия только с согласия и под постоянным контролем правительства.

В условиях республики смешанной формы правления государственная власть определенным образом сбалансирована между президентом, правительством и парламентом.

По форме государственного устройства (англ. state organization), т.е. по способу административно-территориального (и (или) национально-территориального) деления территории страны с соответствующей структуризацией власти, государства бывают унитарными или федеративными. Иногда говорят и о конфедеративном государстве, но такое определение трудно признать корректным: конфедерация — не государство, а союз суверенных государств, создаваемый для реализации вполне конкретных задач, чаще всего международного характера.

Унитарным (фр. unitaire — единый) является государство, территория которого состоит из административно-территориальных единиц (район, город, область, губерния). Оно может быть простым и сложным, централизованным и децентрализованным. Базовые отличительные признаки: наличие одной конституции и единого законодательства; единое гражданство; единая система высших органов государственной власти; единая судебная система; единая налоговая система.

Федерация (лат. foederatio — объединение, союз) — сложное государство, которое состоит из субъектов федерации (республики, области, штаты, земли, провинции, кантоны), обладающих определенной политической и юридической самостоятельностью. Сегодня в мире насчитывается 26 государств с федеративным устройством. Их основные признаки: два вида конституций: федеральная конституция и конституция субъектов федерации; возможно гражданство субъектов федерации; двухпалатный парламент; две налоговые системы; две системы высших органов. В федеративном государстве единые вооруженные силы, единая государственная служба, единая правоохранительная система, единая денежная единица.

По господствующему политическому режиму (фр. regime — управление), т.е. по содержанию методов, приемов и способов формирования и практической реализации государственной власти, по характеру управления государства делятся на демократические или антидемократические (анархистские, деспотические, тоталитарные, авторитарные, авторитарно-демократические, фашистские, военно-полицейские и др.). В зависимости от конкретных политических условий режим бывает ординарным, чрезвычайным или аномальным.

В условиях демократического режима первоисточником, первоосновой и единственным носителем политического суверенитета является народ. Большинство правит, а меньшинство указывает, куда поворачивать руль (П. Лоуренс). Демократия, действительно, далеко не всегда лучшая форма правления, но это если не считать всех прочих форм управления, которые были испробованы человечеством (У. Черчилль). Предложить сегодня что‑то лучшее, даже в условиях огромных достижений постиндустриального и постмодернистского развития — очень непросто (даже коммунистический проект провалился). Остается одно — изучать, осваивать и адаптировать к российским условиям то лучшее, что выработало человечество с точки зрения гуманизма, рациональности и справедливости властвования и государственного администрирования.

Главные принципы реализации государственной воли и властно-управляющего воздействия:

1) конституционная гарантированность прав и свобод человека и гражданина;

2) выборность властей на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании;

3) подотчетность обществу;

4) законность, проведение в жизнь всеобщей воли народа в строгих рамках материального и процессуального права;

5) разделение власти в рамках эффективно функционирующего механизма «сдержек и противовесов»;

6) парламентаризм;

7) экономический, политический и идеологический плюрализм; многопартийность и легально действующая оппозиция, создающие «широкий политический коридор» для цивилизованной конкуренции, поиска конструктивного компромисса и оптимального формата развития социума;

8) гласность.

В условиях демократии люди могут спокойно, безопасно и свободно заниматься своими семейными делами, созидательным трудом, обустройством частной и общественной жизни. Такой режим не предполагает антагонистическое соперничество «измов» и их политических носителей, а ориентирован на нормальный социальный диалог и конструктивную конкуренцию идей, концепций и инновационных проектов.

Для недемократических режимов, наоборот, характерны нетерпимость, принуждение и командно-мобилизационные методы управления, укомплектованность аппарата по номенклатурному признаку, игнорирование общепринятых демократических институтов и ценностей, политизация управления, приоритетность бюрократического администрирования, психологического, идеологического и даже физического насилия над личностью, тотальный контроль. Права и свободы в лучшем случае декларируются, нередко выливаются в произвол, самоуправство, грубое попрание прав и свобод человека и гражданина.

Примером такого режима с определенными оговорками может рассматриваться тоталитарно устроенная система советской власти, особенно в условиях сталинского правления. На протяжении многих десятилетий из документа в документ переходили формулировки о народовластии и «всестороннем развертывании социалистической демократии», о том, что высшей целью государства является неуклонное повышение качества жизни и благосостояния советских людей, о свободе волеизъявления трудящихся, о необходимости борьбы с бюрократизмом и безответственностью. На самом же деле все делалось ровно наоборот. Демократические ориентиры и благие цели чаще всего превращались в лозунги. Неприкосновенность личности, презумпция невиновности, недопустимость унижения человеческого достоинства в лучшем случае оставались вне реального внимания, в худшем — заканчивались ограничением избирательных прав, репрессиями и «психушками», нередко — лишением гражданства и принудительным выдворением неугодных (в том числе диссидентов) за пределы страны.

Утверждалось, например, что «смешивать функции партийных коллективов с функциями государственных органов… ни в коем случае не следует», что такое смешение «даст гибельный результат». Так оно, в конце концов, и получилось. Практика командования сверху, заложенная с первых дней советской власти, стала системой. А начало было следующим: только за период с ноября 1917 по февраль 1918 г. из ЦК на места было направлено 1056 директивных писем. Около 200 из них касались работы партийного и государственного аппарата, 30 — вопросов укрепления партийной дисциплины, 20 — хозяйственно-политических задач, 40 — фактов смешения функций партийных и советских органов. Приведенная статистика свидетельствует о явном недоверии местным властям и стремлении центра все взять в свои руки. Так постепенно формировалась административно-командная система.

В политике СССР процветали монополизм одной партии; в идеологии — догматизированные со сталинских времен идеи и концепции; в социальной сфере — уравнительность «в бедности» внизу и привилегии в элитных верхах; в духовной сфере — двойные стандарты и лицемерие; в управлении — не наука и законность, а волевой нажим и администрирование. Хотя конституционно и в теории мы были не только близки к международным стандартам управляемости, но даже во многом превосходили Запад, в стране господствовал авторитарно-тоталитарный, мобилизационный стиль управления.

С точки зрения конституционного строя и формы государства нынешняя Россия является демократическим федеративным правовым социальным светским государством с республиканской формой правления. На эти характеристики и их определяющее влияние на содержание, принципы и методы государственного управления мы обращаем особое внимание. При этом подчеркиваем, что Российская Федерация в своем социально-политическом и экономическом развитии указанных качественных параметров пока не достигла. Страна прошла лишь первый этап на длинном пути построения современного цивилизованного государства, соответствующего вышеуказанным характеристикам.

В каждом государстве в любой исторический момент его существования имеет место сочетание различных форм государственной организации. Поэтому необходимо знание конкретных типологических характеристик государства, которое способно обеспечить адекватное понимание существа государственного управления. Справедливо и другое суждение: не существует строгой зависимости между формой государственной власти и системой государственного управления. Так, правовое и полицейское государство в равной мере допускают республиканскую и монархическую формы правления, унитарное и федеративное устройство, далеко не всегда парламентарная республика в постиндустриальном обществе обеспечивает реальное участие в управлении делами общества и государства большинства населения.

10.2. Влияние федеративного устройства на организационную и функциональную структуру государственного управления

Проблема федерализма принадлежит к числу наиболее сложных для теоретического анализа и практического строительства российской государственности и отечественного государственного управления. Российская государственность уникальна и неповторима. Многие характерные для нашей страны явления и процессы, в том числе миграционные, формы взаимодействия многочисленных этносов, наций и народностей, которые происходили на территории огромного евразийского пространства на протяжении многих веков, нигде не обнаруживают себе аналогов. Поэтому, как пишет профессор Г. В. Атаманчук, приступая к анализу российского федерализма, следует сразу оговориться, что к его проблемам нельзя подходить чисто теоретически, абстрактно сравнивая с моделями, сложившимися в других федеративных государствах.

Мировые интеллектуальные наработки и практический опыт следует рассматривать через призму международного опыта, но обязательно с учетом отечественных условий. Любые, даже самые правильные принципы, подходы и формы при их реализации на практике требуют критического конкретно-исторического научного анализа, гибкого приспособления к реальным обстоятельствам данной страны. Именно с таких методологических позиций мы и будем подходить к анализу проблем становления российского федерализма на современном этапе исторического развития и его влияния на систему государственного управления.

Федерализм (фр. federalisme — союз, объединение) — теория и практика создания целостного союзного государства, образованного из ряда политически и юридически равнозначных частей (квазигосударств) на основе единства интересов, общих исторических судеб, юридически закрепленных договорных отношений. Чаще всего федерализм рассматривается как сис­тема основных принципов государственного уст­ройства, принципиально отличающихся от принципов унитаризма и конфедерации.

Производным от федерализма является понятие «федеративное государство» — добровольное объединение государств (на конституционной или договорной основе) в единое союзное государство на основе:

1) четкого разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации;

2) невмешательства одного уровня власти в предметы исключительного ведения другого уровня власти;

3) равноправия субъектов федерации и их равноудаленности от федерального центра;

4) самодостаточности субъектов, опирающихся на собственный производственно-экономический, социокультурный и интеллектуально-кадровый потенциал.

Преимущества федеративной формы сочетания централизованного управления и децентрализованного местного самоуправления отмечал в свое время еще Ш. Л. Монтескье. Именно федерация, считал он, обеспечивает настоящий социальный консенсус и равновесие сил, устанавливающиеся в результате сотрудничества и взаимовыгодного уравновешивания социальных групп и терри­ториальных коллективов. И. Кант такое представление о федерализме (в сочетании с разделением власти по горизонтали) довел до идеи всемирной федерации. Именно в этом он видел базовый фактор правовой стабильности и вечного мира между властью, чиновниками и народом, сосуществования без войн между государствами, а федеративный вектор исторических изменений считал генеральным направлением продвижения в сторону «всеобщего правового гражданского общества».

КАНТ Иммануил (1724—1804)

Великий немецкий философ, идеолог либерализма. Профессор Кенигсбергского университета, избирался почетным профессором Петербургской академии наук. Многочисленные труды И. Канта принесли автору широкую известность и профессиональное признание в качестве основоположника немецкой классической философии. Основные труды: «Идя всеобщей истории во всемирно-гражданском плане» (1784); «Основы метафизики нравов» (1785); «Критика способности суждения» (1790); «К вечному миру» (1795); «Антропология» (1798). Чаще всего в поле зрения ученых попадает его «Критика чистого разума» (1781). Обосновывал идеи верховенства власти народа, правового государства, гражданского общества. Человека как носителя свободы и морали считал столь же неисчерпаемым, как и космос.

Свободная воля, считал И. Кант, одновременно является и моральным законодателем (установителем), и добро­вольным исполнителем моральных правил. Причем в свободном моральном поступке личность подчинена не «только своему собственному» мнению, но и всеобщему законодательству. Эта мысль лежит в основе известного категорического императи­ва И. Канта, гласящего: «По­ступай внешне так, чтобы свободное проявление твоего произвола было совместимо со свободой каждого, сообразной со всеобщим законом». Под «правовыми законами» И. Кант понимал законы государства (позитивное право) в отличие от «моральных законов». Благо государства состоит в согласованности государственного устройства с правовыми принципами и моралью.

И. Кант выступал последовательным сторонником разде­ления ­властей. В работе «Метафизика нравов» он характери­зовал верховную власть, издающую законы; исполнительную, осуществляющую управление на основании существующих законов; судебную, контролирующую их соблюдение. Дес­потизм проявляется там, где не обеспечена достаточная независимость властей. Противоположность деспотизма — республика. Из всех видов устройства общества он предпочитал просвещенную монархию. По признаку наличия или отсутствия разделения властей разли­чал две формы правления: рес­публику (кантовский эквивалент правового государст­ва) и деспотию.

Не менее важен вклад И. Канта и в разработку философско-этических основ либерализма. Интересовали его также вопросы социологии международных отношений.

Впервые в практическом плане полномасштабно проблема федерализма была поставлена, научно обоснована и организационно реализована основателями Соединенных Штатов Америки. Не случайно разъяснение (предисловие) проекта американской Конституции 1787 г. А. Гамильтона, Д. Джея и Д. Мэдисона получило наименование «Федералист». Смысл построения государства на принципах федерализма с ограниченной властью виделся ими в обеспечении такого соединения различных составных частей государства в единый союз, которое позволяло бы, не ущемляя самостоятельность и интересы частей, максимально успешно осуществлять общие цели. Федерализм, писал А. Гамильтон, это наилучший способ институционализации потребностей индивидов жить в мире, согласии и сотрудничестве. Именно такое государственное устройство в наибольшей мере содействует «общему благосостоянию и обеспечивает народу США и его потомкам блага свободы», устанавливает «равенство имеющихся возможностей».

Это, кстати, полностью соответствовало идеологии Декларации независимости, проект которой был разработан Т. Джефферсоном, а также убежденности ее автора в том, что федерализм и самоуправление людей на своих территориях наиболее полно способствуют раскрытию интеллектуального и физического потенциала нации, стимулируют достижение самых высоких целей государства. Т. Джефферсон был убежден, что именно большие территории способствуют разви­тию республики, только «не следует чрезмерно сосредоточи­вать власть в центральном правительстве и ограничивать суве­ренитет штатов», которым следует передавать больше прав и свобод.

ГАМИЛЬТОН Александр (1757—1804)

Один из самых крупных политиков и ярких личностей в истории США. Лидер партии федералистов, министр финансов США, секретарь президента Дж. Вашингтона. Его важнейшие работы были опубликованы в нью-йоркских газетах в 1787—1788 гг., а затем в сборнике «Федералист». Историческое значение имело четкое понимание основоположниками федерализма, в том числе А. Гамильтоном, того, что рациональное общество должно быть основано «больше на координационных, чем на субординационных началах. Следует учитывать также корыстолюбие и греховную природу человека, поэтому полагаться на человека и его интересы в государственном строительстве невозможно. Страсти должны контролироваться и регулироваться правительством на основе верховенства закона и благоразумия» («Федералист». № 33).

А. Гамильтон был убежденным сторонником принципа разделения власти, хотя понимал, что в американских условиях требуется творческое применение наследия французских просветителей. С его точки зрения сосредоточение власти в одних и тех же руках как раз и определяет деспотическое правление. Причем он утверждал, что ничуть не легче, «если вся власть находится в руках многих, а не одно­го. 173 деспота будут угнетать так же, как и один».

Учитывая тот факт, что американцы испытывали серьезное недоверие к центральным властям, в конституции, по инициативе ее авторов, была расширена сфера полномочий законодательных учреждений за счет исполнительной власти. Суды же были учреждены для того, чтобы служить промежуточными органами между народом и законодательной властью, дабы, помимо прочего, они держали ее в рамках предоставленной ей компетенции («Федералист». № 78).

ДЖЕФФЕРСОН Томас (1743—1826)

Американский философ-просветитель, юрист, политиче­ский и государственный деятель, один из отцов-основателей и третий президент Соединенных Штатов Америки. Владел греческим, ла­тинским, французским, итальянским и испанским языками. Основал университет в штате Виргиния. Основные труды: «Общий обзор прав Британ­ской Америки» (1774); «Автобиография» и «Заметки о штате Виргиния» (1785).

По решению Континентального конгресса возглавил ко­митет по со­­­с­тавлению проекта Декларации независимости и стал его автором на­ряду с Б. Франклином и Д. Адамсом. Документ был принят Конти­нентальным конгрессом и обеспечил политико-правовой фундамент создания США (1776). Значимость этого документа для всего мира трудно переоценить.

Соавтор Декларации прав человека и гражданина (1789) Т. Джеф­ферсон существенно расширил локковскую триаду (права на жизнь, свободу и частную собственность). С огромной симпатией относился к самоуправлению. Последовательно отстаивал идею народного суверенитета и на­родного просвещения: если власть попирает права народа, ее нуж­но заменить такой, которая наилучшим образом служила бы его интересам. Высказывался за такое ограничение функ­ции государственной власти, которое уменьшило бы опас­ность возникновения произвола последней по отношению к рядовым гражданам. Придерживался «классической» теории «разделения властей».

Федерализм достаточно сложное, многоаспектное и многоплановое явление. С одной стороны, это форма демократической дифференциации власти по вертикали и горизонтали, а с другой — самая эффективная «форма политической интеграции человеческих сообществ» — одно из важнейших политических средств органического соединения до­толе аморфно живших общин в единое общество. В результате объединения проявляются согласие, сотрудничество, консенсус, компромисс, взаимопомощь и поддержка. Хорошо эту диалектику выразил Джеймс Мэдисон в № 51 «Федералиста» совместно Дж. Гамильтоном: власть сначала отчуждается от народа и формируется как самостоятельная система государственной власти, ее разделение на ветви служит надежной защитой от узурпации. Затем каждая ветвь власти повторно распределяется между разными автономными уровнями управления. В итоге «безопасность прав народа гарантируется вдвойне».

Цель федерализма — дать каждому народу и каждому национальному объе­динению, общине и человеку наибольшую возможность для полно­ценной жизни, инициативной деятельности и самостоятельности. На этот момент следует обратить особое внимание, ибо мы очень часто федерализм трактуем упрощенно, сводим к распределению государственной власти между разными уровнями государственного аппарата. На самом же деле сущность федерализма определяется не тем, у кого сколько и каких прав, а тем, как и в каком объеме обеспечены права и свободы людей, кто, в каком порядке и какой реальный по объему вклад внес в общую копилку. Важно видеть не только полномочия, но и результаты реализации этих полномочий. Для человека, в конце концов, не так уж и важно, на каком уровне или в каком органе вырабатываются управ­ленческие решения. Главное заключается в том, чтобы управляющие воздействия были действенными и не ограничивались только заявлениями и бумагами.