Государственное управление и его социальная природа 22 глава

Формационный классовый подход трактует государство как средство (механизм) властвования экономически господствующих классов, угнетения одних классов другими. Государство представляется как своего рода комитет по выражению и защите классовых интересов господствующего меньшинства. Естественно, оно также выполняет функции обороны страны и защиты от внешних угроз, обеспечения общественного порядка, экологической защиты, социального обеспечения. Но сущность государства от этого не меняется. Это диктатура экономически и политически властвующего класса — рабовладельцев, феодалов, буржуазии, пролетариата, которая на практике реализуется с помощью государственного чиновничьего аппарата, силовых структур, контрольно-надзорных и судебных органов.

Формационный классовый подход к определению сущности государства, несомненно, является крайностью. Однако крайностью является и конъюнктурно трактуемый цивилизационный подход. Отказываясь от одной, чисто классовой концепции, многие энергичные приверженцы общечеловеческих ценностей впадают в другую, не меньше искажающую объективную действительность. В реальной жизни нет ни чисто классовых, ни чисто общечеловеческих государственных институтов, а следовательно, и соответствующих им государств. Важно, как подчеркивает профессор М. Н. Марченко, учитывать не только классовые элементы и соответствующие им признаки, но и надклассовые, общечеловеческие черты.

В свете сказанного для реальной жизни миллионов людей и эффективной управленческой практики более приемлемо понимание государства с сугубо правовых позиций. Такого понимания государства придерживались многие выдающиеся мыслители прошлого. Правовой подход позволяет трактовать государство как источник права и законов, реализация которых организует жизнь общества как совокупность официально принятых норм, регулирующих жизнь и поведение граждан, юридических лиц, социальных слоев и групп. Ученые все больше склоняются к пониманию государства как самостоятельной социальной организации, создаваемой и действующей на основании и во исполнение права — основного регулятора жизни общества. Государство в их понимании — это особая «естественно возникающая организация», обладающая суверенной властью и специализированным аппаратом регулятивного воздействия на общество, «предназначенная для охраны определенного правопорядка».

Такое многообразие позиций и точек зрения не случайно. Этот факт лишний раз подтверждает, что государство представляет собой сложное многомерное явление, которое в сознании и поведении людей отражается разными гранями и сторонами. В самом широком смысле государство можно определить как единство населения, территории и власти, как политическую, территориальную, структурную организацию общественной жизни на основе права. В узком понимании — это особая политическая организация общества, располагающая специальным аппаратом управления и принуждения, выражающая волю и интересы общества, способная придавать своим решениям общеобязательный характер. Это также основной регулятор жизни общества, самостоятельная социальная организация, создаваемая и действующая на основании и во исполнение права, с помощью которого общество решает все свои задачи.

С точки зрения теории государства и государственного управления государство характеризуется следующими сущностными чертами:

1) государство — это политическая форма существования общества. Это форма упорядочения жизни людей, обеспечения его целостности и безопасности. Оно формирует, регулирует, нормативно упорядочивает и направляет общественные отношения, контролирует и, если надо, вводит поведение и деятельность людей в определенное русло, обеспечивает должное их взаимодействие между собой. Формы этого взаимодействия самые разные: правовое регулирование, государственно-частное партнерство, фискальная деятельность, PR-общение, электронное правительство, народные фронты;

2) государство — это легитимно узаконенная властная сила общества. Как субъект политического руководства оно формирует особые институты, структуры, органы и учреждения президентской, парламентской, исполнительной и судебной власти, профессионально занимающиеся законодательной, властно-управленческой, контрольно-надзорной, судебной, идеолого-пропагандистской и другой публично-государственной деятельностью, финансируемой из средств государственного бюджета. Каждая властная государственная структура занимает свое место в системе разделения государственной власти на три ветви (законодательная, исполнительная и судебная), а в условиях федеративного устройства имеется еще и два уровня — федеральный и уровень субъектов федерации. К государственным органам относятся президенты, законодательные и представительные органы, правительства и другие структуры исполнительной государственной власти, органы судебной власти, вооруженные силы и другие структуры так называемого силового блока, учетно-регистрационные и контрольно-надзорные органы (статистические, налоговые, финансовые, санитарно-экологические и др.), иные государственно-властные образования федерального и регионального уровней. Все перечисленное и есть государственный аппарат. Он не занимается производством материальных и духовно-культурных потребительских ценностей. Его главная задача — профессиональная реализация властно-управленческих функций, защита общенациональных интересов и потребностей людей, проведение в жизнь принятых правовых установлений;

3) государство — это территориальная организация власти и населения. Этот признак имеет принципиальное значение. Ведь только с появлением государства преодолевается приоритет родоплеменных («кровных») взаимосвязей между людьми, которые заменяются сугубо общественными, нейтральными к национальным, религиозным и биологическим признакам разных людей, отношениями. Формируются такие институты как подданство и гражданство. Разделение населения и рассредоточение государственной власти по территориальному принципу с точки зрения управления включает два аспекта. Во-первых, власть государства (по соответствующей иерархической системе государственных и муниципальных органов) распространяется на все территориальные единицы и всех граждан, независимо от места их проживания, социально-статусных, экономических, духовно-культурных и родственных отношений. Во-вторых, территориальный принцип позволяет создать систему централизованного государственного управления в масштабах всей страны. В царской России население делилось по губерниям и волостям, в современной России — по республикам, краям, областям, округам, городам, районами, муниципальным образованиям. В последнее время появились еще и федеральные округа. Соответствующим образом структурируется и власть;

4) государство объединяет людей в форме такого юридического института как гражданство. Государство устанавливает гражданство, подданство, определяет статус беженца, предоставляет политическое убежище и т.д. Поскольку государство объединяет людей (граждан данной страны, лиц с двойным гражданством, граждан других государств, лиц без гражданства), проживающих на его территории, оно объективно выражает общие для всех интегрированные потребности, интересы и цели. Проблема состоит лишь в том, чтобы найти ту «золотую середину», которая, с одной стороны, гарантировала бы права и свободы человека, давала широкий простор для его активности и творчества, а с другой — вносила в общество нужное организующее начало, упорядочивала повседневную деятельность индивидуумов, коллективов, социальных институтов и т.д.;

5) государство — единственный социальный институт, который обладает монополией на законодательную деятельность и государственно-управленческое нормотворчество. Это особая форма выражения всеобщей воли народа и придания государственным решениям общеобязательного характера. Государство издает законы и иные нормативные правовые акты, а также обладает легитимным правом принуждения к исполнению принятых государственных решений. Никакие другие, даже самые уважаемые социальные структуры таким правом не обладают. Они могут принимать нормы, но не юридического, а сугубо корпоративного характера, которые обязательны только для членов данной конкретной организации;

6) государство обладает легитимным правом на применение насилия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. Насилием можно считать и командно-мобилизационные методы управления, которые широко используются тоталитарными режимами. В экстраординарных случаях воздействие принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются митинги и демонстрации, приостанавливается деятельность политических партий и объединений и т.п.;

7) государство — это ведущий компонент системы общественного самоуправления. Вследствие длительного действия самодержавно-вождистского режима в сознании широких масс закрепилось представление о том, что государство отдалено от общества, возвышается над ним, даруя людям свои мудрые решения. Немало было сделано для того, чтобы верховную власть превратить в нечто сверхъ­естественное, доступное лишь «особым» людям. Авторитет власти был непререкаем, господствовала командно-административная система, которая обеспечивала управление буквально всем и вся в обществе и не позволяла даже усомниться в справедливости своего существования. Сейчас времена другие, государство и верховное политическое руководство воспринимаются спокойно и более адекватно, представляются как форма общественного самоуправления в огромных масштабах всей страны;

8) государство, в отличие от других социальных структур, обладает суверенитетом, т.е. верховенством и независимостью, самостоятельностью в принятии и проведении в жизнь государственных решений внутри страны и независимостью в международных делах. В этом выражается не только потребность и готовность, но реальная способность государства принимать окончательные, часто не самые популярные управленческие решения, вырабатывать и проводить в жизнь собственную независимую внутреннюю и внешнюю политику.

Граждане, общественные организации (в том числе профсоюзы, политические партии, культурно-национальные и религиозные объединения, средства массовой информации), крупные собственники и предприниматели, самые авторитетные ученые и деятели культуры не вправе вмешиваться во внутреннюю деятельность государства. Можно обсуждать, критиковать, вносить предложения и законопроекты, но ни в коем случае не пытаться подменять власть, организовывать акции общественного неповиновения, сеять социальную смуту. Незаконные действия властей, конечно, не должны оставаться без внимания, но они могут быть оспорены только в строгом судебном порядке или оценены в процессе очередных всеобщих демократических выборов. Суверенитет государственной власти неделим. Нельзя его смешивать и с народным суверенитетом. Параллельно, наравне с государственной властью, не могут существовать другие конкурирующие власти (религиозные, политические, власть частей государства), претендующие на верховенство, а тем более бесконтрольность. Любые действия общественных, религиозных или политических организаций должны осуществляться в строгом соответствии с предписаниями легитимно сформированной государственной власти, в противном случае они теряют юридическую силу, а их деятельность становится противоправной;

9) важный признак, который свойственен только государству, — наличие собственной налоговой системы. Государство устанавливает и взимает налоги с физических и юридических лиц, причем делает это принудительно и безвозмездно. Налоги и займы необходимы для того, чтобы государство могло успешно исполнять свои властно-управленческие, экономические, социальные и иные функции. Налоги взимаются для содержания государственного аппарата и армии, организации образования и здравоохранения, пенсионного обеспечения, инвестиций в промышленность, строительство, агропромышленный комплекс, другие отрасли народного хозяйства, развитие науки и культуры, выполнения специальных социальных программ в общегосударственном или региональном масштабе. Для покрытия дефицита бюджета проводятся государственные заимствования, выпускаются облигации и другие ценные бумаги, проводятся крупномасштабные лотереи;

10) многие суверенные государства имеют собственную нацио­нальную валюту, которая используется как средство платежа при совершении различного рода имущественных сделок внутри страны, а также для расчетов по договорам и сделкам с другими странами и международными финансовыми структурами. Государство самостоятельно формирует денежную систему, поддерживает и охраняет ее.

Мы привели устоявшуюся систему признаков и представили государство как особую форму политической организации общества, публичную легитимно организованную властную силу общества, которая наделяет его властно-управленческими полномочиями. Другое дело, каково содержание этой власти, какой режим правления она предпочитает, какой идеологической системе отдает предпочтение, насколько удалена от народа или, наоборот, близка к нему, связана ли с обществом и охраняет его, какие цели и интересы движут ею. Все эти вопросы требуют специального рассмотрения и будут исследованы нами по мере изложения учебного курса.

В каждом государстве в любой исторический момент его существования имеет место сочетание различных типовых форм государственной организации, от которых во многом зависят характер и социальная эффективность управленческой деятельности. Весьма разнообразны и его связи с обществом, между ними идет непрерывный взаимообмен ресурсами и информаций, функционируют многочисленные связи и отношения. Поэтому необходимо знание конкретных типологических характеристик государства, которое и способно давать соответствующие интеллектуальные импульсы для понимания социальной сущности государственного управления, его целей, задач и ценностных ориентаций.

9.2. Функции государства и функции государственного управления

Между государством и обществом существуют многочисленные прямые и обратные связи. В пределах этих связей государство реализует свои властные полномочия по упорядочению частной, коллективной и общественной жизнедеятельности людей. «Погруженность» государства в общество характеризуется таким понятием, как «функции государства», посредством реализации которых государство проявляет свою сущность, реализует свое социальное, в том числе управляющее предназначение.

Слово «функция» (лат. functio) в дословном переводе с латинского языка означает исполнение, осуществление. Это комплекс обязанностей и действий, выполняемых элементом системы в соответствии с ее статусом в общей структуре. Функция — категория производ­ная, как бы вторичная по отношению к целям, задачам и принципам. Цели обусловливают функции и задачи, функции в свою очередь определяют статус, полномочия, формы и методы деятельности управляющего субъекта. Если цели и задачи ориентированы на определенный результат, на реализацию каких‑то политических, социально-экономических и иных замыслов субъекта управления, то функции — это процесс достижения этих целей и решения поставленных задач по преобразованию (оптимизации) реальной действительности посредством определенных стандартизированных и оригинальных организационно-управленческих преобразующих действий.

Функции государства — это основные направления деятельности государства и его структур, обусловленные целями, социально-политической сущностью и характером стоящих перед государством задач. Применительно к функциям управления это понятие трактуется как конкретный вид целенаправленного, организующего и регулирующего управляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразования управляемого явления.

В разных государственных системах функции публичного управления наполняются собственным содержанием. Приоритетными внутренними функциями, социалистического государства на начальном этапе его развития стали заложенные В. И. Ле­ни­ным и его соратниками подавление сопротив­ления свергнутых эксплуататорских классов, орга­низация социалистического хозяйства, осуществление кон­троля над мерой труда и мерой потребления, охрана социалистической собственности и революционного правопо­рядка, руководство со­циалистическим воспитанием трудящихся. Затем на передний план вышли хозяйственно-организаторская, идеологическая и культурно-воспитательная функции.

ЛЕНИН Владимир Ильич (1870—1924)

Марксист, политический мыслитель, теоретик большевизма, основатель и первый руководитель партии большевиков. На втором Всероссийском съезде Советов в ноябре 1917 г. был из­бран председателем Совета народных комиссаров.

К числу самых известных работ Ленина относятся «Что такое “друзья народа” и как они воюют против социал-демократов?» (1894); «Развитие капитализма в Рос­сии» (1899); «Что делать? Наболевшие вопросы нашего движения» (1902); «Шаг вперед, два шага назад» (1904); «Две тактики социал-демократии в демократической революции» (1905); «Материализм и эмпириокритицизм» (1909); «Империализм как высшая стадия капитализ­ма» (1916); «Государство и революция. Учение марксизма о государстве и зада­чи пролетариата в революции» (1917); «Детская болезнь “левизны” в комму­низме» (1920); «О значении воинствующего материализма» (1922). В своих «Апрельских тезисах» (1917) обосновал вывод о том, что республика Советов для тогдашней России была самой приемлемой формой диктатуры пролетариата. При этом подчеркивал, что парламентская республика, которую предлагали эсеры и меньшевики, роль пролетарского правления выполнить не может. Указывал, что надо не делить, а, наоборот, соединять законодательную и исполнительную ветви власти.

Вклад В. И. Ленина в развитие теории государственного и партийного строительства заключается в развитии учения о классовой борьбе, социалистической революции и диктатуре пролетариата, в углублении представлений о происхождении, сущности и функциях государства. Доказывал, что политическое господство пролетариата, опирающегося непосредственно на возмущенную силу масс, является необходимым условием и главным результатом победы социа­листической революции. Пролетариат должен использовать всю свою силу и власть для подавления сопротивления буржуазии и организации нового уклада хозяйствования. Направляющей и мобилизующей силой в системе дикта­туры пролетариата является марксистская партия. Считал, что ради интересов революции можно пожертвовать разделением власти, политическими свободами, всеобщим избирательным правом, религиозными чувствами. Призывал действовать решительно и последовательно. Рассчитывал на победу социалистической революции во всемирном масштабе.

В. И. Ленин разработал свою концепцию социалистического управления, обосновал принципы управления социалистическим хозяйством, призывал настойчиво учиться искусству государственного управления. Много внимания уделял вопросам кадровой политики в новых условиях, борьбе с бюрократизмом. На деле отождествлял государство с его аппаратом, право — с законом, диктатуру — с нормальным управлением. Никак не воспринимал и не видел ничего положительного в парламентской демократии и политическом плюрализме. Трудно согласиться с его убежденностью в возможность в обозримом будущем отмирания государства и замены его общественным самоуправлением.

Высшая цель советского государства на этапе развитого социализма формулировалась глобально — построение бес­классового коммунистического общества путем реализации таких задач, как создание материально-технической базы коммунизма; совершенствование социалистических общест­венных отношений в направлении искоренения бюрократизма и развития социа­листической демократии; обеспечение юридического и фактического равенства всех наций и народностей; воспитание человека коммунистического общества; повышение ма­териального и культурного уровня жиз­ни трудящихся на основе принципа «забота всех о благе каждого и забота каждого о благе всех»; реализация коммунистического идеала «каждому по потребностям и от каждого по его способностям».

Социалистический эксперимент, несмотря на грандиозные достижения на некоторых направлениях и весьма привлекательные цели, успехом в целом не увенчался. Во многом это случилось по причинам политико-управленческого характера. Отсутствие настоящих свобод, тотальный контроль и политизация общественной жизни, монополизм и командно-мобилизационные методы, единообразие и формализм превратили страну в «единую фабрику» на основе монопольно господствующей государственной собственности, централизованной плановости, государственной идеологии, единой правящей партии. Человек из хозяина превратился в «винтик» огромного государственного механизма. На такой основе построить стратегически перспективное общество невозможно.

Сейчас в противовес традиционной концепции государственного доминирования на принци­пах бюрократических систем, наблюдается противоположная, как нам представляется, не менее опасная тенденция ограничения государственно-властного пространства, культивирования множественности взаимовлияющих друг на друга «акторов производства политико-административных решений» и перехода, чуть ли, не к «управлению без правительства» (governance without government).

Но все это не более чем прожекты и надуманные конструкции. Статус современного цивилизованного демократического государства и функции его управленческой деятельности формулируются принципиально по-иному. В их основе другие императивы: строгая правовая урегулированность; функционирование на основе «собственной компетенции»; профессионализм; оптимальность вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; стандартизация процессуального, технологического и ресурсного обеспечения; открытость.

Понятно, что и в этом случае не исключается возможность двойных и тройных стандартов, манипуляций, бюрократических и коррупционных проявлений. Но в целом направленность государственной политики одна — защита прав и свобод человека и гражданина; стабильность конституционного строя, целостность и суверенитет страны; обеспечение оптимального баланса между интересами общества и его социально-экономическими возможностями, сохранение и воспроизводство достигнутого уровня развития отрасли, территории, общества в целом.

Чаще всего анализ функций государства начинают с рассмотрения его внутренних и внешних функций. Внутри страны государство реализует следующие функции:

1) политическая: обеспечение народовластия, регулирование отношений между различными классами, слоями, нациями, религиозными объединениями, центром и регионами по поводу власти, ее удержания и использования в интересах социального спокойствия, сотрудничества, разрешения возможных противоречий и конфликтов. Многие из перечисленных функций закреплены на конституционном уровне. Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепляет функцию реализации народовластия, противодействия захвату власти или присвоению властных полномочий; ст. 2 Конституции Российской Федерации — функцию признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности государства; ст. 4 Конституции Российской Федерации — функцию обеспечения суверенитета, целостности и неприкосновенности территории РФ. Гарантом прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации является ее президент (ст. 80 Конституции Российской Федерации).

В системе указанных координат разрабатывается и реализуется государственная политика как совокупность внутренне взаимосвязан­ных, сформированных на основании определенных принципов, целей и действий, направленных на решение масштабных общественных за­дач и крупных социально значимых локальных, национальных и международных проектов, осуществляемых властью и гражданскими акторами на определенной организационной и нормативно-правовой основе. Отличается такая политика серьезной научной и правовой обоснованностью; императивным характером реализации; комплексностью, нацеленностью на минимизацию негативных последс­твий сложившейся ситуации и соответствующее сознательное пере­устройство общественных отноше­ний; задействованностью всех высших центров политической власти и государственного управ­ления.

Структурно государственная стратегия интегрирует в себе множество конкретных политик: экономическую, финансово-бюджетную, научно-техническую, промышленную, аграрную, социальную, нацио­нальную, кадровую, социально-демографическую и т.д. Под многие из них создаются специальные министерства или соответствующие департаменты. Для примера покажем, как это практиковалось в свое время по линии Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В его рамках функционировали департаменты, управления и отделы практически под каждую из следу­ющих функций: а) управления сферой здравоохранения, оказания медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, курортного дела; б) оплаты труда, охраны труда, социального партнерства, занятости населения и безработицы, трудовой миграции; в) социального развития, защиты прав потребителей, регулирования уровня жизни и доходов населения, опеки и попечительства, пенсионного обеспечения, социального страхования; г) государственной гражданской службы;

2) правоохранительная, включая функцию легального принуждения: упорядочение совместной жизни людей; охрана законности и правопорядка в обществе; защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства, жизни, здоровья, собственности и личного имущества; пресечение коррупционных, экстремистских, террористических и других преступных проявлений; наказание правонарушителей, умиротворение социальных конфликтов;

3) административная: контроль и надзор за исполнением обще­обязательных правил и предоставление государственных услуг физическим и юридическим лицам, включая выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, а также регистрацию документов, прав и объектов. Эта функция является ведущей для всех органов исполнительной власти. Для них установлена также функция по управлению государственным имуществом, в том числе переданным в оперативное управление государственным унитарным и казенным предприятиям, государственным учреждениям.

Исчерпывающий перечень базовых функций федеральных органов исполнительной власти закреплен в ст. 71, 72, 114 Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2‑ФКЗ «О Правительстве Российской Феде­рации», Федеральном законе от 20 июля 1995 г. 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в соответствующих указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Особое внимание рекомендуем обратить на правительственные постановления от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

Кроме того, учеными разработан Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти, который зарегистрирован Роспатентом в форме соответствующей базы данных (свидетельство № 2010620328) и представлен на соответствующем сайте сети Интернет в электронной форме. В указанные документы по мере необходимости вносятся поправки и изменения, в том числе связанные с административной реформой и реформой государственной службы. Надо признать, что особых подвижек в административной реформе пока не наблюдается: количество чиновников и их полномочий не сокраща­ется, особой дебюрократизации управления не происходит, масштабы коррупции растут. Ведомства с неохотой сдают позиции, а если им это не удается, то сокращенные полномочия тут же восстанавливаются в другом обличье. Отсюда понятно, что «задачей номер один по‑прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками принципа законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»;

4) экономическая: ее суть изложена в ст. 4 и 114 Конституции РФ и заключается в создании государством благоприятных инвестиционных и организационно-правовых предпосылок, необходимых для упорядоченной, законной и эффективной экономической деятельности всех субъектов хозяйствования независимо от формы собственности. Конституционно гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и трудовых ресурсов, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности. Государство в лице правительства, соответствующих министерств, служб, агентств, управлений обеспечивает проведение в стране единой экономической политики, формирует правовое поле ее реализации с целью динамичного повышения конкурентной способности национальной экономики; формирует государственный бюджет и осуществляет контроль его исполнения; управляет государственной собственностью; организует работу налоговой, таможенной и денежно-валютной систем; осуществляет поддержку малого и среднего бизнеса; финансирует программы научно-технических и промышленных исследований. В отношении особо важных отраслей — энергетики, атомной и оборонной промышленности, космонавтики, воздушного, водного и железнодорожного транспорта, связи и телекоммуникаций — государство осуществляет непосредственное управление, выступая в качестве монопольного собственника производственных ресурсов и основного держателя акций;