Государственное управление и его социальная природа 17 глава

17. Административная реформа в России : научно-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2006.

18. Барциц, И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы / И. Н. Барциц. — М., 2008.

19. Барциц, И. Н. Система государственного и муниципального управления : учебный курс ; в 2 т. Т. 2 / И. Н. Барциц. — М., 2011.

20. Борисов, А. Н. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : постатейный комментарий к федеральному закону / А. Н. Борисов. — М., 2011.

21. Гастев, А. К. Социальные установки. У истоков НОТ : забытые дискуссии и нереализованные идеи / А. К. Гастев. — Л., 1990.

22. Государственное управление в XXI веке : традиции и инновации : материалы международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова. — М., 2006 —2010.

23. Казанцев, Н. М. Правовые и управленческие источники и основания государственной политики // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Вып. 5. — М., 2007.

24. Керженцев, П. М. Как вести собрания / П. М. Керженцев. — Пг., 1917.

25. Кукса, Т. Л. Роль и место процедур досудебного обжалования в конт­роле за сферой государственного управления // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2011. — № 1.

26. Ордина, О. Н. Источники административного права России и проблемы их систематизации / О. Н. Ордина. — М., 2010.

27. Путин, В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. — 2012. 6 февр.

28. Южаков, Ю. Н. Административная реформа в России : нужна ли перезагрузка? Круглый стол // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 4.

Глава 7.
Бюджетные регуляторы
государственного
управления

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• что такое бюджетная система страны и ее место в системе регуляторов общественных отношений и управленческой деятельности;

• стратегические ориентиры бюджетной политики страны;

• особенности административно-правовой регламентации исполнения бюджетных нормативов в процессе реализации государственных управленческих решений;

уметь

• оценивать качество и эффективность бюджетного процесса;

• анализировать источники доходной части бюджета;

владеть

• методиками разработки и практическими приемами бюджетирования и контроля расходования бюджетных средств;

• особенностями применяемых в разных странах моделей бюджетного федерализма.

Предварительно рекомендуется ознакомиться с ключевыми для данной темы понятиями.

Бюджет — схема доходов и расходов определенного лица (семьи, бизнеса, организации, государства и т.д.), устанавливаемая на определенный период времени, обычно на один год.

Государственный бюджет — основной финансовый план государства и основной инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов; система финансовых отноше­ний между государством и другими субъекта­ми хозяйствования и управления по поводу образования, распределения и расходования денежных ре­сурсов, необходимых для обеспечения органов государственной власти по реализации целевых программ и обязательств государства по пре­доставлению публичных услуг юридическим и физическим лицам страны.

Бюджетная система — система экономических отношениях и государст­венном устройстве, регулируемая нормами финансового права совокупность всех бюджетов, действующих в стране. Представляет собой сочетание разных видов взаимодейству­ющих и взаимосвязан­ных между собой бюджетов: федерального, территориаль­ных единиц, общественных организаций, отраслевых, производственных еди­ниц, семейных и личных.

Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. Консолидированный бюджет РФ — это свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ без учета бюджетов государственных внебюджетных фондов и межбюджетных трансфертов.

Бюджетный федерализм — форма функционирования общегосударственного и территориальных бю­джетов различных уровней, основанная на законодательных нормах, в рамках которых доходные и налоговые полномочия соответ­ствуют объему расходной ответственности государства, органов региональной власти и местного самоуправ­ления.

Бюджетная политика государства — форма государственной финансово-экономической политики государства, представля­ющая собой совокупность целей и задач в области государственных финансов, мобилизации денежных средств в бюджет, выбора основных направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой.

7.1. Бюджетная система Российской Федерации

Любая хозяйственная система, будь то национальная экономика или корпорация, функционирует и развивается на основе планирования бюджета денежных средств и управления ими. Бюджет в переводе нормандского (bouge, bougtte), означает кошель, сумку, кожаный мешок, в которых хранятся деньги, которые задают собою схему доходов и расходов определенного физического или юридического лица (семьи, индивидуального предпринимателя, бизнеса, организации, государства в привязке к заданному периоду времени, обычно к тому или иному году).

Государственный бюджет представляет выраженную в той или иной форме матрицу доходов и расходов, контролируемых государством. Он представляет собой совокупность финансовых смет всех министерств, ведомств, государственных агентств и служб, правительственных программ и т.д. В нем фиксируются потребности, подлежащие удовлетворению за счет государственной казны, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственный бюджет. Государственный бюджет обеспечивает финансовыми ресурсами реализацию государством всех его функций внутри страны и на международной арене и является, таким образом, основным инструментом регулирующего и управляющего воздействия власти на экономическую и социальную системы общества.

Формируя бюджет, государство взимает налоги и использует другие источники доходов для того, чтобы иметь возможность удовлетворять совместные потребности, в том числе в развитие приоритетных отраслей экономики, оказании услуг в сфере здравоохранения и социального обеспечения, образования, культуры, науки, охраны правопорядка и обороны. Деятельность государства по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также составлению и утверждению от­чета об его исполнении называется бюджетным процессом. Это касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему страны.

Исходным документом, задающим цели и характер функ­цио­нирования бюджетной системы, в России является Бюд­жетное послание Президента РФ о бюд­жетной политике, правовая основа — Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральное бюджетное и финансовое законодательство. Бюджетное послание, обознача­ющее приоритеты бюджетной политики государства на определенный период, акцентирует внимание на решение проблем повышения эффективности и конкурентоспособности России, ориентирует на создание условий для при­влечения в страну частных инвестиций, особенно в части модернизации эконо­мики. Неслучайно практически в каждом бюджетном послании подчеркивается, что бюджетная политика — важнейший ин­струмент реализации государственной социально-экономи­ческой политики. Недопустимо, — говорится в Бюджетном послании на период до 2015 г., — когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно — итоги реализации мер социально-экономической политики. Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполне­ния бюджета лишь фиксацией расходования средств по на­правлениям. Критерием должен быть один — безусловное достижение целей соци­ально-экономической политики.

В соответствии с этими требованиями государство сейчас осуществляет переход к так называемому программному бюд­жету, т.е. к такой модели бюджетирования, когда формирование и исполнение бюджета должно осуществляться непременно на базе госу­дарственных целевых программ. Это значит, что идет переход к обеспечению макро­экономической ста­бильности и бюджетной устойчивости, настроенности всех государственных и частных институтов и их ин­струментов на противодействие инфляции и бюд­жетному дефициту.

В бюджетную систему Российской Федерации входят бюд­жеты следующих уровней: федеральный бюджет; бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты); бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты); бюджеты государственных внебюджетных фондов. Консолидированный бюджет РФ — это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. Соответственно консоли­дированный бюджет субъекта РФ представляет собой свод ре­гионального бюджета, местных бюджетов территорий, админи­стративно входящих в субъект Федерации, и бюджета государ­ственного территориального фонда обязательного медицинско­го страхования.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ кассовое обслу­живание исполнения бюджетов Российской Федерации осуще­ствляется Федеральным казначейством. Если запланирован­ные доходы превышают расходную часть бюджета, то имеет место бюд­жетный профицит. Если запланированные расходы бюджета превышают доходы бюджета, то складывается ситуация бюд­жетного дефицита — важнейший признак серьезных сбоев в системе государственного управления. Когда при исполнении бюджета уровень дефицита превышает установленный заранее показатель, или происходит значительное снижение ожидав­шихся доходов бюджета, то представительный орган власти (на основе ходатайства органа исполнительной власти) принимает решение о введении установленного законом механизма умень­шения расходов. Такое сокращение запланированных бюдже­том расходов называют секвестром бюджета.

Бюджет любого уровня формируется как единство двух крупных разделов:

1) баланс по доходам;

2) баланс по расходам.

Доходы государственного бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном по­рядке в соответствии с действующей классификацией и суще­ствующим законодательством. Доходы формируются за счет:

— налогов, взимаемых как центральными, так и местными органами власти;

— неналоговых доходов, складывающихся из доходов от внеш­неэкономической деятельности, а также доходов от имуще­ства, находящегося в государственной собственности;

— доходов целевых бюджетных фондов.

Расходы планируются в разре­зе укрупненных групп целей: административно-управленческие, оборонные; инвестиционно-экономические; научно-инновационные, соци­ально-культурные; внешнеполитические и др.

Характер бюджетного процесса в стране иллюстрируется табл. 7.1, в которой приводится укрупненная структура дохо­дов и расходов консолидированного бюджета Российской Фе­дерации за ряд лет.

Таблица 7.1. Укрупненная структура консолидированного бюджета Российской Федерации в 2005, 2010 и 2011 гг.

Налоги в совокупности являются главным источником до­ходов в консолидированном бюджете страны. В 2005 г. они обеспечили почти 73% поступлений в бюджет, в 2010 г. — 70,8 и в 2011 г. — 70,5%. Следующим по значению источни­ком являются доходы от внешнеэкономической деятельно­сти. Их доля в доходах консолидированного бюджета была в 2005 г. — 19,6%, в 2010 г. — 20,1 и в 2011 г. — 22,4%. На долю доходов от использования имущества, находящегося в государ­ственной и муниципальной собственности пришлось в 2011 г. 3,2% всех поступлений в консолидированный бюджет.

В расходной части консолидированного бюджета Россий­ской Федерации наибольшие траты, как видим, связаны с фи­­нан­­сировани­ем социально-культурных мероприятий. Причем их доля в сумме бюджетных расходов выросла с 53,4% в 2005 г. до 56,2% в 2011 г. (в 2010 г. было 57,5%). На национальную экономику в 2010 г. направлялось 13,2% и в 2011 г. — 14% расходов консо­лидированного бюджета, а на содержание жилищно-комму­нального хозяйств в разные годы — от 6 до 7%.

Большое значение для бюджетной политики имеет поддержа­ние оптимальных пропорций между уровнями бюджетной сис­темы. Как следует из табл. 7.2 на федеральный уровень бюджетной системы и по доходам и по расходам приходится большая часть государственных денежных средств.

Таблица 7.2. Распределение доходов и расходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы (2005—2010 гг.)

В объеме доходов консолидированного бюджета доходы феде­рального бюджета составляли в разные годы от 52 до 60%, а на долю консолидированных бюджетов субъектов РФ приходи­лось от 35 до 44%. Соответственно в объеме расходов консоли­дированного бюджета доля федераль­ного бюджета была в интервале 51—60%, а доля консолидиро­ванных бюджетов субъектов РФ составляла 37—45%.

Особое значение федерального бюджета в регулировании экономического развития иллюстрирует табл. 7.3. В расход­ной части этого бюджета 13,3% в 2011 г. приходилось на фи­нансирование нацио­нальной обороны и 16,4% (больше, чем в консолидированном бюджете РФ) — на национальную эконо­мику. На межбюджетиые трансферты общего характера бюд­жетам субъектов Российской Федерации и муниципальных об­разований приходится 6% расходов федерального бюджета.

Таблица 7.3. Исполнение расходной части федерального бюджета Российской Федерации в 2011 г.

Важной функцией бюджета (как и государственных финан­сов в целом) является рациональное выравнивание доходов между группами граждан (перераспределение бюджетных средств в пользу попавших в зону объективных социальных рисков в связи с демографической ситуацией, оказание помо­щи в связи с безработицей, ликвидацией бедности и т.д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства с учетом особенностей территорий (в рамках субъектов РФ и муни­ципальных образований). Это делается, в частности, посредст­вом расходной статьи бюджета «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований», а также через статьи расходов на социальную политику и др.

7.2. Бюджетный федерализм

Согласно Конституции РФ по своему государственному устрой­ству Россия является государством федеративного типа, что подразумевает четкое распределение предметов ведения и возможностей в управлении обществом между федеральным центром, региональными и субре­гиональными административно-хозяйственными структурами. Огромное значение имеет в этом плане механизм бюджетного федерализма. Об этом в постановочно-принципиальном плане уже говорилось в процессе прохождения темы

Бюджетный федерализм представляет собой такое устрой­ство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в рамках закрепленных за ним бюджет­ных полномочий. Это специальная форма функционирования общегосударственного и территориальных бю­джетов различных уровней, основанная на законодательных нормах, в рамках которых доходные и налоговые полномочия соответ­ствуют объему расходной ответственности государства, органов региональной власти и местного самоуправ­ления. Заме­тим, что в реальной практике термин «бюджетный федерализм» упот­ребляется не только в отношении государств, имеющих феде­ративное устройство. Он широко используется при анализе и регулировании межбюджетных отношений и в управленческой практике унитарных государствах, но при одном условии: если схемы устройства бюджетов являются мно­гоуровневыми.

Основными принципами бюджетного федерализма являют­ся: равноправие всех субъектов бюджетных отношений в их финансовых связях с центром; разграничение сфер финансовой дея­тельности и ответственности между центром и субъектами Фе­дерации; самостоятельность бюджетов различных уровней. Для Российской Федерации с ее огромной территорией, гео­графической протяженностью, федеративным характером госу­дарственного устройства, исторической и национальной специ­фикой отдельных регионов постоянное совершенствование сложившейся модели бюд­жетного федерализма имеет особое значение. Разумеется, что нами изучается и используется в приемлемых формах опыт реализации этого принципа в других странах: любые заимствуемые модели должны пройти адапта­цию к условиям и потребностям своей страны и требуют твор­ческого подхода. Чаще всего мы обращаем внимание на американскую и германскую модели.

В США это модель конкурентного бюджетного федерализма, при котором участни­ки бюджетно-управленческих отношений рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношени­ях центрального правительства и региональных правительств. Помимо налогов на международную торговлю, отнесенных к компетенции федерального правительства, и налогов на иму­щество, закрепленных за правительствами штатов и местными органами власти доступ к остальным налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. Причем правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги (устанавливать налоговые базы и ставки), если они не проти­воречат Конституции (не создают препятствий для свободного перетока товаров и услуг между штатами и не несут в себе эле­ментов дискриминации).

Германская модель может быть представлена как мо­дель фискального федерализма. Для него характерны активная политика бюджетного выравнивания, практика централизованного сбора налогов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюд­жетов, а значит, усиления экономической мощи страны.

В компетенцию (расходные полномочия) федерального прави­тельства входят оборона, дипломатическая и внешнеэкономи­ческая деятельность, иммиграция и эмиграция, валютное регу­лирование, федеральный транспорт, почта, коммуникации. К компетенции земель относятся культура, образование, поддер­жание порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональная экономическая политика. Муниципали­теты отвечают за коммунальные услуги, здравоохранение (в определенной части), спорт, отдых, жилищное и дорожное строительство. Фактические расходы по многим из этих статей осуществляются всеми уровнями бюджетной системы за счет целевых ассигнований, грантов.

Российская модель бюджетного федерализма находится в стадии становления и поиска наиболее эффективных решений, что определяется рядом специфических обстоятельств. Известно, что в стране име­ет место огромная дифференциация регионов по основным по­литико-административным, экономическим и социальным ха­рактеристикам. Приходится приспосабливаться к сложному многообразию форм политико-административного статуса субъектов федера­ции, ее ассиметричности и «матрешечному» характеру, что существенно затрудняет установление единых правил распределения и движения бюджетных потоков. Анало­гичные сложности возникают в связи с разнородностью и разномасштабностью муниципальных образований. Не до конца отработаны также отношения по линии субъект РФ — фе­деральный округ.

Серьезной проблемой, затрудняющей сбалансированное в регио­нальном отношении развитие экономики России, является весьма значительная территориальная дифференциация природных, экономических, социально-культурных и экологических усло­вий. Почти две трети территорий — Заполярье и северные районы — с экстремальными условиями жизни. По объему ва­лового регионального продукта (ВРП) на душу населения в конце XX в. субъекты РФ различались в 18 раз. Разрыв по средней продолжительности жизни между регионами у муж­чин достигал 17 лет, у женщин — 12 лет. Разница между субъ­ектами РФ по покупательной способности населения (отноше­нию среднедушевых доходов к региональному прожиточному минимуму) составляла до шести раз и имела тенденцию к росту.

Ог­ромные различия между группами менее и более развитых ре­гионов сложились в части наличия и совершенства транспорт­ной и инженерной инфраструктуры. Разрешение этих накопив­шихся проблем требует тщательно выверенной в долгосрочном измерении государственной политики и соответствующего ее бюджетирования.

Как видим, для развития бюджетной системы огромное значение имеет механизм бюджетного федерализма, означающий такое устройство бюджетной составляющей системы государственного управления, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в рамках, закрепленных за ним бюд­жетных полномочий.

7.3. Эффективность бюджетирования

Совершенствование бюджетного федерализма является ключевой, но не единственной проблемой упорядочения бюд­жетного регулирования социально-экономического развития и совершенствования системы государственного управления в современной России, повышения его эффективности. Подчеркнем, что управляя бюджетным процессом нужно добиваться одновре­менно и вертикальной, и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы

Вертикальная сбалансированность предполагает устране­ние несоответствия между расходными функциями региональ­ных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Поскольку центральное прави­тельство обладает существенно большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, то оно может и должно компенсиро­вать дисбаланс бюджетов таких регионов, направляя в их дохо­ды какую-то часть средств, аккумулированных на уровне феде­рального бюджета. На уровне региональных и местных властей принцип вертикальной сбалансированности решается путем более эффективной работы бюджетно-финансовых органов на местах, в том числе прибегая, когда это рационально, к органи­зации конкуренции за предоставление населению соответст­вующих услуг между государственными учреждениями и част­ным сектором. Кроме того, они обязаны эффективно использо­вать свои права по сохранению и увеличению собственного до­ходного потенциала.

Вертикальное выравнивание должно органически сочетать­ся с мероприятиям в области горизонтальной сбалансированности бюджетов, имея в виду устранение несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), т.е. обеспечение стандартного, сопоставимо­го уровня потребления общественных благ и услуг гражданами страны, независимо от различий в доходной обеспеченности территорий проживания и от особенностей инфраструктурных, климатических и иных объективных факторов.

В последнее время в России предприняты значительные шаги и проведены эксперименты, направленные на повышение эффективности бюджетного регулирования социально-экономического развития. С 2005 г. была начата работа по переходу к принципиально новой системе планирования денежных средств, когда акцент делается не на дележе денег, а на четком разделении бюджетных полномочий с ориентацией на планируемый конечный результат. Новые подходы были закреплены в специальной программе развития бюджетного федерализма и реализуются в процессе реформирования федеративных отношений.

Особое внимание, по оценкам профессора А. З. Селезнева — известного специалиста в вопросах государственных финансов, уделяется стабильности доходов от реального сектора экономики; повышению доли инвестиционных расходов в структуре расходов бюджета; снижению процентных расходов, связанных с обслуживанием государственного долга и его досрочным погаше­нием, повышению эффективности использования бюджетных средств, направляемых на финансирование государственных зака­зов для удовлетворения потребностей бюджетной сферы.

СЕЛЕЗНЕВ Александр Захарович (р. 1939)

Селезнев Александр Захарович, доктор эко­номических наук, профессор кафедры международных валютно-кредитных отно­шений МГИМО (У) МИД России, действи­тельный член Российской академии соци­альных наук, Государственный советник Российской Федерации. На протяжении целого ряда лет помимо научно-исследовательской деятельности на протяжении ряда лет работал в Государственной Думе Федерального Собрания и Счет­ной палате Российской Федерации, непосредственно занимался экспертизой проектов федерального бюджета. Член редакционной коллегии журнала «Экономист».

Его перу принадлежат мо­нографии и учебники «Конкурентные позиции и инфраструктура рынка Рос­сии» (1999), «Нематериальное производство и экономический рост» (2002), «Россия: экономический рост» (2004), «Контроль финансовых потоков» (2010), «Государственный долг и внешние активы» (2011). Несколько изданий выдержало учебное пособие для магистров «Бюджетная система Российской Федерации» (2007—2011). А. З. Селезнев — автор многочисленных статей по финансово-бюджетной проблематике, в том числе функционирования и развития бюджетной системы Российской Федерации, бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях федеративного устройства государства, финансового контроля в практике государственного управления.