Государственное управление и его социальная природа 15 глава

Функции административно-правовой регламентации могут быть представлены следующим образом:

1) функция обеспечения интересов общества и частных интересов юридических и физических лиц. Принимая административные акты, в том числе регламентного характера, государственные органы руководствуются не только публичными интересами государства и интересами самой бюрократической системы, а, прежде всего, интересами граждан и потребностями общества;

2) регулирующая функция. Регламентация формирует общественные отношения и изменяет их, а при необходимости, когда это преду­смотрено законодательством, и отменяет их, предоставляя субъектам управленческих отношений реальные возможности и широкий набор альтернативных форм поведения, не противоречащих закону и регламентным нормам;

3) организационно-процессуальная функция. Примером могут служить регламентные документы, определяющие порядок подготовки, обсуждения, апробации, принятия, регистрации и опубликования административно-правовых актов управления;

4) исполнительная функция. Регламентация обеспечивает заданную четкость исполнения полномочий государственных структур, обеспечивает строгость совершения организационно-управленческих действий, их последовательность, своевременность и должное качество;

5) охранительная функция. Регламентированность создает необходимые условия и реальную возможность для оспаривания в суде незаконных действий администрации или чиновников в отношении граждан или организаций. В этом случае речь идет не только об узкой охранительной функции регламентации, но и о придании государственному аппарату «большей гибкости, динамичности, доступности, открытости». Регламентация, если она осуществляется в разумных пределах и находится в руках настоящих профессионалов и ответственных людей, — явление позитивное и очень полезное. Главное — не свести процесс регламентации до абсурда, не скатиться в вязкое болото бюрократизма.

Итак, административная регламентация — это процесс установления правовых основ, правил, форм, методов и приемов, определяющих порядок и процессуальные основы государственно-управленческой деятельности и ее результативности. Еще раз подчеркнем: если говорят «регламентный», то подразумевают, что данное явление регламентировано, относится к регламенту.

Понятие «регламент» вошло в русский язык в начале XVIII в. и интерпретировалось как «инструкция». К регламентам относят следующее:

1) правила, регулирующие последовательность какой‑либо деятельности, определяющие порядок работы органов, учреждений и организаций;

2) порядок ведения заседаний, собраний, конференций, деловых встреч;

3) время, устанавливаемое для выступлений с докладами и сообщениями в прениях;

4) названия некоторых актов международных конгрессов;

5) свод правил (постоянных или временных), регулирующих внут­реннюю организацию и формы деятельности конкретной организационной структуры;

5) форму нормативного акта.

Под это понятие подпадают также положения, уставы, своды правил и другие документы, содержащие распоряжения и наставления инструкционного характера, содержащие схемы распределения функций, основные процедуры и распорядок работы структурных подразделений и коллегий, определяющие порядок визирования и подписания документов, правила обращения сторонних организаций и частных лиц.

Одно из наиболее емких определений, раскрывающих сущность такого правового понятия, как «регламент», представлено в энциклопедическом издании Российской академии государственной службы при Президенте РФ. По мнению ученых Академии, регламент — это «локальный правовой акт, определяющий и организующий внутреннюю деятельность организации, учреждения», содержит обязательные процедурные правила, обеспечивающие единый согласованный порядок деятельности органа, учреждения. Регламенты устанавливают правила организации деятельности, порядок реализации полномочий государственных органов и организаций, определяют порядок назначения и освобождения от занимаемой должности, процедуры осуществления полномочий, разработки и принятия решений, их оформления и вступления в силу.

Юридическая энциклопедия под ред. М. Ю. Тихомирова под регламентом понимает «нормативный акт, устанавливающий порядок деятельности государственного органа, коммерческой или некоммерческой организации». Под это понятие подпадают также такие документы, как табели, инструкции, служебные уставы и положения, порядки ведения собраний, заседаний, конференций, саммитов и съездов. Наконец, регламентами, как уже говорилось, называют некоторые акты международных конгрессов и конференций, например Венский регламент 1815 г., установивший старшинство рангов дипломатических представителей.

Аналогичные определения представлены в научной литературе, посвященной административно-правовым системам зарубежных стран. Как у нас в стране, так и в юридической науке на Западе, регламент рассматривается в качестве одного из важнейших источников административного права, прежде всего в части реализации государственно-управленческих функций, упорядочения внутриаппаратной деятельности, исполнения конкретных должностных обязанностей.

В целом имеющиеся в научной литературе дефиниции позволяют выделить многие существенные характеристики регламента и определить его как нормативный правовой акт, содержащий принципы, правила и нормы, регулирующие порядок функционирования государственного органа, его структурных подразделений и должностных лиц.

Свои особенности имеет понятие «административный регламент». В докладе НИУ «Высшая школа экономики» «Насущные задачи реформы аппарата исполнительной власти» административный регламент трактуется как «система предписаний и стандартов исполнения, описывающая порядок административных процессов и стандарты государственных услуг в оптимизированной форме».

Структурно административный регламент включает в себя по меньшей мере пять разделов: общие положения; порядок исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги; административные процедуры; порядок и формы контроля исполнения; порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица. В обязательном порядке содержат сроки и последовательность действий соответствующих должностных лиц и чиновников, технологии взаимодействия с другими органами исполнительной власти и организациями. Посредством таких нормативных документов обеспечивается оптимизация исполнения государственных функций; устанавливается рациональный формат межведомственного взаимодействия; вводятся шкала качества и должный порядок предоставления государственных услуг; упорядочиваются административные процедуры и обеспечиваются однозначность и предсказуемость поведения чиновников, объективность контроля и персональная ответственность за качественное и своевременное исполнение принятых решений. Немаловажно и то, что добротная регламентация снимает параллелизм, противоречивость и дублирование в работе, сокращает документооборот, экономит время, позволяет обеспечить прозрачность осуществления государственных функций и должностных полномочий. И самое главное для управления: появляется реальная возможность измерения эффек­тивности функционирования органов власти и должностных лиц, что особенно важно при отсутствии, условно говоря, «рыночных механизмов» измерения этой эффективности.

В последнее время заметно активизировалась деятельность по таким направлениям, связанным с развитием регламентации, как:

упрощение административных процедур и административных действий;

совершенствование системы правового закрепления административных процедур;

внедрение в практику регламентации новых информационных технологий;

расширение возможностей получения услуг и их оплаты в удобное для потребителя время, в нужном месте и в понятной форме;

передача исполнения государственных функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения негосударственного сектора.

Применительно к функциям органов исполнительной власти в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» и от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» широкое применение нашли такие новые регламенты для российской практики административной регламентации, как:

административные регламенты регулирования межведомственных отношений;

административные регламенты внутренней организации государственных органов;

административные регламенты исполнения государственных функций;

административные регламенты предоставления государственных услуг;

должностные регламенты.

Административные регламенты взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрабатываются в соответствии с требованиями и рекомендациями Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. В такого рода регламентах устанавливаются общие правила взаимодействия, скажем, федерального министерства с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами; последовательность действий и нормативные сроки исполнения государственных функций; порядок разработки и утверждения планов, предметов, критериев и показателей эффективности совместной деятельности; формы координации предпринимаемых усилий, обмена информацией и контроля; условия и порядок создания межведомственных координационных и совещательных органов; порядок исполнения поручений и запросов, в том числе касающихся законопроектной деятельности;

В административных регламентах внутренней организации подробно прописаны структура, принципы и порядок формирования штатного расписания государственного органа, его функции и стандарты предоставляемых государственных услуг; система планирования работы и перечень показателей деятельности в разрезе каждого подразделения; технологии подготовки финансовых планов для рассмотрения в Правительстве РФ; порядок создания координационных, совещательных и межведомственных комиссий; порядок заключения контрактов и договоров; формы подготовки, согласования, принятия и контроля исполнения управленческих решений; порядок рассмотрения парламентских запросов и депутатских обращений, писем и заявлений граждан; основы взаимоотношений с парламентом России, подведомственными организациями, судебными и другими государственными органами; правила организации деятельности территориальных органов.

В административных регламентах исполнения государственных функций представлены содержание, сроки, последовательность действий и порядок принятия решений федеральным органом, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственными обращениями граждан и организаций.

В административных регламентах предоставления государственных услуг определяются тематика, сроки, последовательность действий и порядок принятия управленческих решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством РФ.

Несколько особняком стоят должностные регламенты. Долж­но­стной регламент основывается на прин­ципах законности, соответствия полномочиям государственно­го органа; стимулирования самостоятельности и персональной ответственности государственных гражданских служащих; стабильности должностных полномочий; эффективности, ориентации на прогрессивные технологии служебной деятельности. В регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и содержанию знаний, умений и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, его образованию, стажу гражданской и иных видов службы и (или) стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные права и обязанности;

3) условия исполнения должностных служебных обязанностей:

— ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) долж­ностных обязанностей — отступление от регламента квалифицируется как служебный проступок;

— перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

— перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных право­вых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

— сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управ­ленческих и иных решений, порядок согласования и принятия решений;

— порядок служебного взаимодействия в связи с исполнением должностных обязанностей с граждан­скими служащими того же государственного органа, служащими иных государственных органов, гражданами, а также с организациями;

— перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям;

— показатели эффективности и результативности про­фес­сио­наль­ной служебной деятельности по данной должности.

В соответствии с регламентом заключается служебный контракт, подписывается приказ о назначении на должность. Должностной регламент является приложением к служебному контракту и, согласно указу Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта прохожде­нии государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должно­сти государственной гражданской службы Российской Федерации», подлежит утвержде­нию в трехмесячный срок.

В последнее время все чаще говорят о необходимости освоения еще одного вида регламентов — электронного административного регламента — регламента с использованием информа­ционно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической упорядоченности автоматических и автомати­зированных административных процедур. Для свободного пользования в такого рода регламентах содержится информация не только об административных процедурах, алгоритмах и маршрутах согласования, но и сведения об организационной структуре, функциях, полномочиях, целях, задачах, и системе показателей результативности деятельности каждой государственной структуры.

С помощью электронных регламентов относительно легко обеспечить качественное и эффективное исполнение функ­ций государственных органов, оптимальность режима и необходимую прозрачность принятия решений, минимизировать ресурсные затраты, совместить форматы ведомственной отчетности. Не менее важно и то, что такой регламент дает возможность поставить чиновника под жесткий общественный контроль и до предела сузить его возможности для самостоятельного внесистемного маневра. Способствует этому создание в сети Интернет единых баз данных, единых платежных систем и др.

Это качественно новый уровень научной организации управления, основы которого закладывали и о котором мечтали наши великие предшественники. Среди них И. М. Бурдянский, В. М. Глушков, А. Н. Колмогоров, которые определяли управление как науку об общих закономерностях восприятия, сохранения, преобразования и использования информации в сложных социальных системах, вплотную приблизившись к идее создания социальной кибернетики.

БУРДЯНСКИЙ Иосиф Менделевич (1895—1938)

Ученый-экономист, внесший значительный вклад в становление отечественной управленческой науки. Основатель и первый руководитель Казанского института научной организации труда (КИНОТ). Основные труды: «Что такое научная организация труда?» (1921); «Рационализация и техника» (1929); «Рационализация как метод хозяйствования» (1929); «Основы рационализации производства» (1930). Среди основных проб­лем его исследований — сущность и пути рационализации хозяйства, экономическая выгодность рационализации труда, психофизиологические исследования, социальная инженерия.

Базовым методологическим принципом его исследований был принцип комплексного комбинированного обследования объекта по экономической, технико-организационной, санитарно-гигиенической, психофизио­логической и управленческой линиям. Особое внимание уделял изучению предметов и средств труда; личного фактора производства; особенностей управления производством. Особо выделял значимость стандартизации, регламентации, конт­роля.

Посредством регламентации труд, как он говорил, должен быть поставлен под «стеклянный колпак» научной организации. Основными задачами научного управления считал: подготовку работ и их планирование в пространстве и во времени; учет сделанного во всех его видах; контроль исполнения; организацию научно-исследовательской работы. Высказывал твердую убежденность в том, что управление должно стать наукой и не восприниматься лишь как искусство, зависящее исключительно от таланта и личностных качеств администратора.

Помимо вышеизложенных есть еще одно, немаловажное преимущество административных регламентов — компенсация недостатков организации управления. Особенно это проявляется в частных, как правило, форс-мажорных обстоятельствах, когда в порядке исключения вводится временное регламентное администрирование. Конечно, оно применяется в строгих правовых рамках и только с одной целью — обеспечить скорейший выход из сложившейся ситуации с минимальными издержками. В обычное время избыточная регламентация недопустима, а объемы административной регламентации должны быть оптимальны.

Многие точки над «i» в этих вопросах поставлены государством. Прежде всего:

1) Федеральным законом от 27 июня 2010 г. № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федеральным законом от 1 июля 2011 г. № 169‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

2) Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опуб­ликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

3) постановлениями Правительства РФ: от 13 августа 1997 г. № 1009 «О правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации», от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработке и утверждения административных регламентов исполнения функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», от 6 мая 2011 г. № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязатель­ными для предоставления федеральными органами исполнительной власти госу­дарственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предо­ставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»;

4) служебными распорядками аппаратов министерств, служб, агентств и других структур государственного аппарата и рекомендациями Минздравсоцразвития России по подготовке должностных регламентов от 10 августа 2005 г. № 3855‑ВС.

Наличие прочной нормативной и соответствующей информационно-методической базы позволило разработать государственные стандарты и административные регламенты. Примером может служить Регламент внутренней организации центрального аппарата Минюста России.

Данный Регламент устанавливает перечень, последовательность и сроки административных процедур и административных действий, порядок взаимодействия между Минюстом России, его структурными подразделениями и должностными лицами, взаимодействие с физическими и юридическими лицами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственных функций и должностных полномочий.

В документе детально прописаны и нормативно закреплены все основополагающие для Минюста России процедуры: подготовки и оформления управленческих решений; исполнения поручений руководителей; подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ; порядок участия в деятельности палат парламента; порядок взаимоотношений с органами и представителями государственной власти иностранных государств, международных организаций и органами государственной власти Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества; порядок работы с обращениями граждан и организаций; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Минюста России и его территориальных органов.

Как и любой другой нормативный правовой акт, административные регламенты характеризуются своими признаками и особенностями:

1) по юридической силе это — одна из форм подзаконного нормативного правового акта, который принимается уполномоченным на то органом, обеспечивает регулирование общественных отношений в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, регулирование внутриведомственных и межведомственных управленческих отношений;

2) регламент рассчитан на определенный круг лиц, применяется неоднократно, действует постоянно до момента его отмены. Обеспечивает доступность, открытость и точность правового регулирования, разрушает бюрократические барьеры, облегчает контроль исполнения регламентных предписаний;

3) является одной из базовых форм организации административно-распорядительной и процессуально-управленческой деятельности. Неразрывно связан с полномочиями того органа, который его принимает;

4) это форма реализации властных полномочий в строго императивном порядке. Регламент устанавливает правила должного действия и поведения, а по методу воздействия интегрирует в себе как запрещающие и ограничивающие, так и обязывающие, уполномочивающие и рекомендательные нормы;

5) принимается в строго установленном порядке, надлежащим образом оформляется в качестве официального документа в письменной форме.

Хорошо продуманные регламентационные документы, единые реестры и соответствующие порталы государственных услуг, перечни юридически значимых действий, сеть многофункциональных цент­ров с их автоматизированными системами управления в своей совокупности формируют хорошо урегулированное в правовом отношении пространство деятельности государственных органов. Органически соединив нормативные управленческие требования в единое целое, можно обеспечить унификацию требований к процедурам, функциям и услугам, установить строгий процессуальный порядок, гарантирующий системность работы аппарата управления с учетом показателей эффективности в разрезе каждого его подразделения и каждой должности.

6.2. Основные формы административно-правовой регламентации

В реальной государственно-управленческой практике регламентные акты довольно разнообразны и до последнего времени лишь в отдельных случаях обозначались термином «регламент». Поэтому выделить их из большой совокупности нормативных правовых актов можно лишь с помощью специального анализа, причем сделать это довольно сложно, тем более, что все такого рода документы носят комплексный характер. Нельзя не учитывать и то, что многое зависит от статуса и полномочий государственного органа (должностного лица), от обстоятельств, актуализирующих необходимость регламентации, от профессионализма субъекта управления и зрелости объекта управляющего воздействия.

Ученые Национального исследовательского университета Высшая школа экономики (А. Г. Барабашев, А. В. Клименко, В. Н. Южаков) предлагают свою систематизацию регламентных актов:

1) административные регламенты предоставления услуг гражданам и организациям (регистрация, лицензирование и т.п.);

2) «вертикальные» регламенты, формализующие процессы исполнения плановых и текущих заданий, а также процессы оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам (согласование, консультирование);

3) «функциональные» регламенты, формализующие процессы, связанные с соблюдением требований внешних регламентов, общих для всех или значительной части органов исполнительной власти (финансы, кадры, командировки и т.п.).

Создание такой системы регламентации, по мнению указанных авторов, должно повысить как эффективность государственной системы управлений, так и усилить ответственность конкретных служащих и подразделений управленческого аппарата за качество принимаемых решений.

Не отрицая возможность данного подхода, выделим в соответствии с общепризнанной классификацией нормативных правовых актов виды регламентов в зависимости:

1) от сферы и объекта административно-правового регулирования регламентные документы делятся на регулиру­ющие общественные отношения в административно-управленческой, политической, социально-культурной, экономической и других сферах общественной жизни, причем как в целом в масштабах отрасли или территории, так и в каждом их сегменте, срезе или уровне. В этом случае различают регламентные акты, касающиеся реализации, например предоставления государственных услуг в сфере промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, административной опеки и т.п.;

2) от действия в пространстве можно выделить регламенты, которые распространяют свое действие в масштабах всей страны или на ее отдельные территории; которые действуют локально в масштабах одной отрасли, подотрасли, организации или конкретного социального сообщества людей;

3) от направленности и функциональной роли регламенты делятся на внешнеуправленческие, межведомственные (устанавливающие административные процедуры в отношении субъектов административного права, не находящихся в иерархической подчиненности от исполнителя административных процедур), регламенты взаимодействия, исполнения государственных функций и предоставления публичных услуг, внутриорганизационные и должностные регламенты;

4) от времени действия — бессрочные, срочные и временные;

5) от способа принятия — коллегиальные и единоличные, издаваемые правительством, министерством, губернатором;

6) по субъектам правотворчества можно выделить регламентационные акты органов представительной, исполнительной, судебной и иных органов государственной власти;

7) регламентные документы могут приниматься как на феде­раль­ном уровне, так и властными структурами федеральных округов, субъектов РФ, территориальных федеральных ведомственных органов. В зависимости от этого регламентные акты бывают общего и специального действия, например акты, регламентирующие проведение контрольно-надзорных мероприятий, — инструкции Гостех­над­зора, Госэнергонадзора, Санитарно-эпидемиологического надзора и т.д. Большинство из них вводятся в действие соответствующими постановлениями, решениями и приказами.

Необходимо также обратить внимание и на такой важный институт государственного регламентного администрирования, как стандартизация. Без стандартов — законодательно закрепленных нормативов и ориентиров — говорить о качественной регламентации трудно. Более того, стандарты должны быть приоритетными по отношению к регламентам. Велика их значимость и с точки зрения поэтапного перехода к управлению на основе международных стандартов качества.

Стандарты должны быть многоуровневыми и территориально ранжированными, в обязательном порядке включать минимум того, что граждане и государственные структуры должны получать на безвозмездной и безвозвратной основе. Это касается стандартов качества жизни и развития человеческого потенциала, защищенности семьи, материнства и детства, обеспечения равных социальных и экономических возможностей для лиц с ограниченными возможностями, услуг здравоохранения, образования, культуры и спорта, экологической безопасности. Здесь важны открытость и ориентация на доступные и реально гарантирующие более или менее нормальную жизнь человека, блага. Широко используются стандарты и в собственно государственно-управленческой, сугубо бюрократической деятельности. Скажем, в Счетной палате РФ действуют свои стандарты, причем двух видов:

1) внутренние стандарты организации деятельности палаты;

2) стандарты внешнего государственного аудита.

Первыми установлены правила, процедуры и методологические основы функционирования палаты как единого целого, вторыми — характеристики, правила и процедуры осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности. При их разработке учтен международный опыт стандартизации в области государственного аудита.

Государственные стандарты — это практическое воплощение представления государства и общества об образе и качестве жизни своих людей. В них заключены государственные гарантии социальной защиты и социального обеспечения в части удовлетворения важнейших потребностей человека. В сфере оплаты труда — это минимальный размер оплаты труда; в области пенсионного обеспечения — минимальные размеры государственных пенсий по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет; в области социальной защиты — фиксированный размер пособия по безработице, прожиточный минимум, потребительская корзина; в области образования — объем бесплатных услуг и нормы обеспеченности населения образовательными услугами государственных и муниципальных учреждений, государственные образовательные стандарты качества образовательных услуг; в сфере здравоохранения — услуги по оказанию амбулаторно-поликлинической, скорой и стационарной ме­дицинской помощи; в сфере жилищно-коммунального хозяйства — нормы потребления жилищно-комму­нальных услуг в расчете на одного жителя в год и социальная норма площади жилья; в экологической сфере — предельно допустимые нормы загрязнения окружающей среды. Стандарты — это та нижняя граница социальной обеспеченности, ниже которой начинается социальная деградация.