Государственное управление и его социальная природа 1 глава

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.

В научной и учебной литературе понятие «государственное управление» представлено в самых различных редакциях.

В «Энциклопедии государственного управления» Российской академии государственной службы при Президенте РФ государственное управление трактуется как интеллектуально-информационное, стимулирующее и волевое воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества. Его основные отличительные черты: системность, устойчивость, иерархичность; исполнение властных полномочий в административном внесудебном порядке; сочетание правоприменения с правоустановлением.

Профессор Г. В. Атаманчук определяет государственное управление как «сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования». Его существо состоит в целенаправленном, системно-организованном, практически-преобразующем публичном воздействии на процессы, отношения и явления в обществе, придающем объекту управления необходимую динамику и социальную ориентированность.

Профессор В. Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти». Методы управляющего воздействия могут быть правовыми, экономическими, организационными и социально-психологические. Управленческие решения принимаются в форме политических программ, нормативных и индивидуальных правовых актов.

В понимании профессора Н. И. Глазуновой государственное управ­ление — это «управляющее воздействие (государства как субъекта управления) на все общество, как реализацию публичной власти всех трех ветвей и трех уровней». Систему же государственно-административного управления она определяет как «совокупность иерархически связанных между собой органов государственно-административного управле­ния, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан».

Государственное управление в понимании Г. Л. Куприяшина и А. И. Соловьева — термин, который используется для обозначения профессиональной деятельности государственных служащих в органах государственной власти и аппарате управления или всех видов деятельности, направ­ленной на осуществление решений, принимаемых законодательной, исполнительной и судебной властями.

В англо-американской политической и юридической науке государственное управление рассматривается как категория, включающая в себя в органическом единстве государственную политику и государственное администрирование. Институт Всемирного банка этот вид управления определяет как применение-использование политической власти для контроля-регулирования внутригосударственных дел.

В последнее время все чаще используется и такое понятие, как «публичный (общегосударственный) менеджмент» (англ. рublic management). В условиях усложняющихся взаимозависимостей между государ­ственными, коммерческими, неправительственными, общественными и квазиправительственными организациями это вполне оправдано. Жесткое разграничение административных и рыночных подходов не всегда оправданно и, как правило, мало эффективно. Абстрагироваться от факта возрастающей роли технологий бизнеса, рыночных инструментов и сетевого структурирования в государственном секторе опрометчиво. Субъектами публичного менеджмента являются не только государственные деятели, должностные лица и чиновники, но и сотрудники аппаратов политиче­ских партий, профсоюзов, крупного бизнеса и некоммерческих организаций, чьи интересы в значительной степени покрывают пространство проблем общественной политики; лоббисты, добивающиеся от правительства и парламента различных преференций в интересах соответствующих групп; работники специаль­ных отделов частных корпораций (GR-отделы), профессионально за­нимающиеся установлением благоприятных для бизнеса отношений с местными, региональными и федеральными властями; религиозные лидеры, финансовые и другие институты гражданского общества.

Обобщив представленные в научных публикациях позиции, государственное управление можно определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Государственное управление характеризуется многими, только ему присущими признаками и отличительными чертами:

1) масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) воздействие, выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, определяет судьбы как миллионов, так и каждого человека в отдельности. Государственная власть определяет вектор развития и регулирует общественные отношения буквально во всех сферах (политико-идеологической, производственно-экономической, технико-инновационной, энергетической, финансовой, социально-бытовой, духовно-культурной, военно-оборонной, международной) и областях жизнедеятельности людей — промышленность, сельское хозяйство, строительство, образование, наука, ЖКХ, здравоохранение, оборона, дипломатия и т.д. Все другие разновидности управленческой деятельности имеют территориально ограниченный, производный, во многом подчиненный статус;

2) властный характер. Государственное управление — не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания и намерения, а прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое законотворческое, распорядительно-регулирующее, контрольно-надзорное, а в необходимых случаях, — и силовое побужда­ющее воздействие, в том числе с помощью подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности, судебной системы и спецслужб.

Государственная власть отличается тем, что, во‑первых, носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть яв­ляется государственной; во‑вторых, реализуют власть соответствующие государственные органы, государственные организации и должностные лица; в‑третьих, она едина, централизована и консолидирована: двух государственных влас­тей нигде нет и быть не может; в‑четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы). Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, для этого у нее нет ни полномочий, ни средств, ни соответствующего инструментария; в‑пятых, государственная власть объединяет и структуризирует население по административно-территориальному и (или) национально-территориальному признаку. В результате, с одной стороны, формируется единая государственная общность, а с другой — происходит дифференциация единой власти по конкретным территориальным образованиям; в‑шестых, государствен­ная власть реализуется специализированным государственным аппара­том;

3) возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, властных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности, например принуждение. Государство и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, дисциплинарных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает;

4) органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются интересы, потребности и реальные возможности общества и каждого гражданина.

Характер субъектно-объектных отношений позволяет определить государственное управление в узком и широком смыслах. В узком смысле — это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующих форм организующей, координирующей, распорядительной, контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в широком смысле — это функция государственных органов всех ветвей власти, соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной формах.

По своему содержанию государственное управление:

— обеспечивает согласование интересов общества и различных социальных групп и классов (общегосударственных, региональ­ных, национальных, корпоративных, личных);

— определяет приоритетные в конкретной исторической со­ци­ально-политичес­кой ситуации группы интересов и потребностей;

— закрепляет выбор (в соответствии с приоритетами и предпочтениями) стратегических, оперативных и тактических целей, определяет политический курс, закрепляет формы и способы их осуществ­ления;

— решает вопросы, связанные с поиском, накоплением и распределением материальных, финансовых, интеллектуально-кадровых, информационных, эвристических и иных ресурсов, необхо­димых для решения жизненно важных проблем;

— обеспечивает внутреннюю и внешнюю безопасность, террито­риальную целостность, независимость государства и суверенитет народа.

Основные сферы государственно-управленческого воздействия — внутренняя политика и международные отношения, экономика и культура, бюджет и межбюджетные отношения, сфера социального развития, пространство взаимодействия между этими сферами; информационное и правовое обеспечение; прогнозирование, планирование и программирование общественного развития.

Ведущая роль в этой системе принадлежит, естественно, субъекту управления — носителю властных полномочий. Представляют его президенты, правительства, министры, парламенты и депутаты, губернаторы, мэры, судебные и контрольно-надзорные органы, другие властные структуры. Существуют они не для властвования и не для личных удовольствий, а для управления, для непростой повседневной работы по упорядочению жизни людей. По крайней мере, так оно должно быть. Субъект власти только тогда приобретает социальный смысл, когда органически вмонтирован в систему управления, знает «свой маневр», профессионально подготовлен и готов к ответственной и результативной общественно-созидательной деятельности. Так совершенно верно ставит вопрос профессор Г. В. Атаманчук и многие другие признанные специалисты.

АТАМАНЧУК Григорий Васильевич

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук, один из ведущих российских специалистов в области теории государственного и муниципального управления, государ­ственной службы. С 1989 по 1992 г. — заместитель заведу­ющего отделом по вопросам межнациональных отношений Секре­тариата Верховного Совета СССР. С 1992 по 1993 г. — заместитель началь­ника Главного управления по подго­товке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). Длительное время возглавлял одну из ведущих кафедр Академии государственной службы при Президенте РФ. В последнее время профессор МГИМО (У) МИД России. Автор более 360 публикаций, в том числе 23 монографий. Всеобщее признание получили такие его научные издания, как «Проблемы управления и управляемости в обществе : избранное» (2011); «Теория государственного управления : курс лекций» (1997—2010); «Управление в жизнедеятельности людей. Очерки проблем» (2008); «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика» (2002); «Управление — фактор развития. Размышления об управленческой деятельности» (2002); «Новое государство: поиски, иллюзии, возможности» (1996); Управление — социаль­ная ценность и эффективность» (1995). В поле его научного внимания — самые актуальные вопросы государственного строительства и его правового обеспечения, эффективности взаимодействия общества и власти. Г. В. Атаманчук одним из первых в стране занялся научным осмыслением сущности государственной службы, ее структуры, принципов, функций, кадрового обеспечения. Предметно, на философском уровне он исследовал истоки застойных, бюрократических и коррупционных деформаций управленческих отношений в советский период и в современных условиях. Особое внимание он уделяет вопросам укрепления нравственных основ и законности в структурах власти и управления.

Власть как субъект управления — не простой соучастник созидательно-преобразующей деятельности, от нее непосредственно зависит, как говорится, качество конечного продукта. Поэтому власть должна адекватно отражать потребности, интересы и цели общественного бытия; выступать приверженцем самых высоких социальных идеалов; играть ведущую роль в разрешении социальных противоречий и конфликтов; вести конструктивную информа­ционно-аналитическую, программно-ориентирующую и политико-просветительную работу; быть инициатором, а во многом и авангардом инновационного обновления.

Государственно-управленческие отношения строятся в основном в рамках принципа императивности по линии «власть — подчинение», «решение — контроль — исполнение». Учитывается, естественно, активная роль и объекта управляющего воздействия. По целям управленческие отношения подразделяются на охранительные и регулятивные; по направленности — на вертикальные и горизонтальные; по содержанию — на отношения общей, отраслевой, межотраслевой и внутриорганизационной компетенции; по функциям — на субординационные, координационные и реордина­ционные.

Изложенное позволяет представить государственное управление как процесс реализации государственных целей и задач путем публичного воздействия государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного социально-прогрессивного преобразования.

В научной литературе, а тем более на страницах публицистических и научно-популярных изданий встречаются и такие понятия, как «управление государством», «правовое управление государством», «управление делами государства». Эти понятия в общественном сознании практически тождественны, хотя на самом деле это не совсем так.

Управление государством — это упорядочение общественных отношений, регулирование государственного порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, защита прав и свобод человека и гражданина. Управление в этом случае связано с объективной необходимостью в регулировании общественных отношений, установлении определенных правовых стандартов и норм поведения и действия людей; оно направлено на реализацию целей и решение задач по удовлетворению общественных интересов путем организации людей и целенаправленного регулирования их повседневной деятельности.

Правовое управление осуществляется там, где силами гражданского общества проблема не решается и возникает необходимость исполнения законов в принудительном порядке. Это сфера, где ведущую роль играют правовые средства, широко используются силовые, контрольно-надзорные и другие формы юридического принуждения. Причем касается это не только государственных объектов, но и частных коммерческих и некоммерческих организаций, соответству­ющих юридических и физических лиц.

Управление делами государства — непрерывная, постоянная управленческая деятельность, направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного правопорядка и общественной безопасности. Реализуется она соответствующей системой органов государственной и муниципальной власти, а также иных уполномоченных на то структур на основе принципов федерализма, законности, субординации, разделения власти. Особый его предмет — стандартизация, сертификация, аккредитация, статистика, отчетность, метрология.

Большое многообразие в подходах и не меньшая номенклатура управленческих дефиниций заставляют предметнее исследовать виды государственного управления.

1.3. Виды государственного управления

В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим коллегиальным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX в. господствовала система государственного управления, основанная на однопартийной системе с ее авторитарно-бюрократическим стилем управления. Такое управление до поры до времени было достаточно действенным, но в целом оказалось социально малоэффективным и к началу 1990‑х гг. практически себя исчерпало. Сейчас страна с немалыми трудностями переходит к демократической системе.

По иерархической структуре государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют также: международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями; государственное управление на общенациональном уровне; управление на уровне субъектов федерации; управление в автономно ограниченных образованиях; управление на уровне муниципальных образований. Наглядным примером государственного управления на региональном уровне может служить управленческая деятельность недавно созданного Министерства по развитию Дальнего Востока.

Вообще же государственное управление как функция единой государственной власти представляет собой органическое единство. «Разбрасываться» государственной силой, как пишет В. В. Путин, нельзя. Недопустимо механически перетасовывать ресурсы и полномочия между различными уровнями власти. Распределение государственных полномочий по различным уровням должно осуществляться по ясному критерию — функция должна исполняться только на том уровне управленческой вертикали, где это будет сделано с наибольшей пользой для граждан и для страны в целом.

По объекту управляющего воздействия государственное управление может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.

Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Реализуется оно через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере своих управленческих полномочий, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют кадровое регулирование, контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению.

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех основных «центров»:

1) федеральных органов власти силами федеральной государственной (гражданской, правоохранительной и военной) службы;

2) органов власти субъектов федерации и соответствующих структур гражданской службы субъектного уровня;

3) местных органов власти и муниципальной службы. Опре­де­ленные задачи государственной важности решаются управленческими структурами государственных предприятий и учреждений.

В зависимости от целей, задач и временны¢х рамок государственное управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое государственное управление предполагает долгосрочную ориентацию общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям, определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции доктрины и целевые программы, ориентированные на качественное изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.

Тактическое управление рассчитано на конкретные действия государства по реализации промежуточных целей тактического характера. Это средне- и краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках тактических решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи.

Оперативное управление ориентировано на решение проблем, возникающих в результате нежелательных отклонений от заданного генерального курса. При этом властями используется ситуационный подход к анализу объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый в данный момент вариант воздействия на дальнейшее развитие ситуации.

По содержанию и методам управляющего воздействия государственное управление может быть (по методике ООН) политическим, административным, экономическим.

Политическое управление — основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, осуществляется публичным образом посредством государственной власти и других субъектов политической системы. Это разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений и их практическая реализация. В политическом управлении в подавляющем большинстве случаев используются императивы субъекта государственной власти. В современном обществе политическое управление осуществляется в государственно-правовой форме с разделением власти в рамках соответствующих «сдержек и противовесов», при высоком уровне социального контроля.

Административное управление — проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения и ограничения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций. Суть такого управления — воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы — обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать (не совершать или воздерживаться от совершения) те или иные действия.

Экономическое управление представляет собой процесс реализации государственных решений с помощью экономических рычагов и касающихся в первую очередь социально-экономической сферы. Такое управление осуществляется путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Учитывая, конечно, что государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.

Комплексно все указанные виды государственного управления проявляются по-разному, в том числе в антикризисном государственном управлении — процессе применения специальных (нередко экстраординарных) методов и процедур, направленных на социально-экономическое оздоровление политической, финансово-производственной и морально-нравственной ситуации в обществе, создание и развитие условий для выхода государства из кризисного состояния. Нельзя не учитывать, что кризисы являются не только закономерным этапом развития рыночной экономики, но и результатом непрофессиональных решений государственного аппарата, стратегически противоречащих созидательным потребностям людей и национальным интересам общества.

Основные направления управленческой деятельности в условиях системного кризиса: принятие антикризисного законодательства; модернизация финансовых механизмов; сохранение и развитие высокодифференцированных структур, в том числе научно-конструкторских, банковских и государственных корпораций; антимонопольный контроль; курс на экономию ресурсов, особенно валютных и энергетических; ускоренный оборот ресурсов; диверсификация способов деятельности; централизация управления на особо трудных (провальных) участках и децентрализация на участках устойчивого функционирования; аутсорсинг, развитие государственно-частного партнерства; снижение доли участия государства в экономике; замена административной регламентации рыночными механизмами, административного контроля страховой ответственностью; стимулирование частной инициативы.

Не менее важны и другие формы государственно-управленческой деятельности:

1) управление по результатам и проектам — управление, основанное на бюджетировании, ориентированном не на объемы освоенных средств, а на конечный результат с минимальными затратами времени и материально-финансовых ресурсов. Стратегически верно ставится задача перехода к финансированию проектов и социальных услуг, а не учреждений, к нормативно-подушевому финансированию, а не от достигнутого уровня затрат, сложившихся в прошлом году;

2) управление внешним долгом — деятельность по предотвращению или смягчению долгового бремени, система мер по повышению эффективности использования привлекаемых финансовых ресурсов. Между государственными доходами и расходами должно быть и оперативное, и долгосрочное соответствие;

3) управление изменениями — управление запланированными, организуемыми и контролируемыми переменами и трансформациями в различных сферах общественной жизни;

4) управление инновациями — государственная стратегия и соответствующая профессиональная управленческая деятельность, направленная на обеспечение инновационного развития государства, экономики, социально-бытовой сферы на основе использования передовых достижений научно-технического прогресса;

5) управление качеством — создание общественно-благоприятных условий для динамичного перевода всех видов общественного производства на выпуск более качественных товаров и услуг;

6) управление персоналом — управление, направленное на максимально эффективное использование кадрового потенциала организации в интересах достижения запланированных результатов в конкретно сложившихся условиях; деятельность, направленная на отбор, расстановку, мобилизацию людей, их профессиональное развитие и мотивацию к высококачественному исполнению трудовых обязательств;

7) управление государственными ресурсами — анализ, планирование и формирование социальных ресурсов, их учет и контроль за расходованием в соответствующих интересах. Речь идет о материально-финансовых, интеллектуально-кадровых, трудовых, информационных, временных ресурсах, которые находятся в распоряжении государства. Целевые установки — рациональное использование государственных ресурсов; новый технологический уровень развития энергетики, промышленности, сельского хозяйства, телекоммуникаций, информационных технологий и биотехнологий; создание конкурентоспособных высокотехнологичных производств; повышение производительности труда, в частности, создание за 20 лет не менее 25 млн рабочих мест нового качества с достойным уровнем оплаты за качественную работу.

Государственное управление — не застывшее, а постоянно развивающееся явление общественного бытия. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Сейчас достаточно большой популярностью пользуются концепции «нового государственного управления» (New Public Management — NPM), «сетевая модель государственного управления», модель «хорошего правления» (Good Governance).

В более или менее в законченном виде практическая модель «нового государственного управления» сложилась к середине 1980-х гг. Широкое применение NPM получила в Великобритании, Новой Зеландии, частично в Австралии, США, Германии и странах Скандинавии. Это была своего рода реакция на воз­росшие требования граждан и организаций, как контрагентов органов исполнительной власти, к качеству управленческих решений и предоставляемых властями за счет налогоплательщиков государственных и муниципальных услуг. У них, как потре­бителей, привыкших к высокому уровню обслуживания со стороны частного сектора, начали возникать анало­гичные требования и к государственным услугам. В итоге актуализировалась проблема переноса управленческих тех­нологий из частного сектора в общественный.

Научное обоснование такой позиции получило свое закрепление сначала в статьях П. Окойна и С. Худа. Затем появился фундаментальный труд Д. Осборна и Т. Геблера «Реор­ганизация управления: как дух предпринимательства преобразует госу­дарственный сектор». В нашей стране впервые достаточно объемное теоретическое освещение концепция «нового государственного управления» получила в работах профессора Н. И. Глазуновой, а позже — в научных исследованиях ученых факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова, НИУ «Высшая школа экономики», РАНХиГС при Президенте РФ, МГИМО (У) МИД России.