Реформы местного государственного управления

Перенесение центра тяжести в государственном управлении на местные государственные учреждения, что определило основное содержание реформ Екатерины II по преобразованию областного управления и постепенному угасанию роли коллегий, означало сохранявшийся приоритет централизаторских тенденций. В преобразовании местного государственного управления Екатерина II решала сложную задачу усиления монаршей власти с опорой на средний и низший уровень управления.

В 1775 г. были изданы Учреждения для управления губерний. В предисловии указывалась причина реформы: «по великой обширности некоторых губерний оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми». Своевольство губернаторов, от которого возрастают «и ябеды общие со многими пороками», было связано с сильнейшей концентрацией в их руках функций и полномочий управления. Основные мероприятия реформы, которую подтолкнула и крестьянская война «маркиза Пугачева» (так называла Екатерина II вождя последней крестьянской войны), следующие:

• произошло разукрупнение губерний,вместо 20 к концу правления их стало 50, губернии делились на уезды;

• в основу учреждения губерний положен статистический принцип:от 300 до 400 тысяч душ, что в первую очередь отражало фискальные интересы государства и едва ли могло полностью отражать территориальные и национальные факторы;

• расширены полномочия и права местных чиновников и учреждений, что составляло важнейшее содержание реформы;

• во главе губернии ставился губернатор, а наместничества – генерал-губернатор;

• в каждом губернском городе образовывались коллегиальные по характеру учреждения, представлявшие собой правительственную власть в губернии – губернские правления;

• создавалась разветвленная система губернских учреждений,охватывавших все основные отрасли управления, в том числе и вновь выделяемые.

Должностные лица и учреждения губернии в результате реформы составили три основные группы:

– административно-полицейские,

– финансово-хозяйственные,

– судебные.

Возросшая численно и охватывающая большее пространство управления администрация реформировалась по модному в XVIII в. принципу разделения властей.

Административно-полицейские должности были представлены:

– губернатором,

– губернским правлением и приказом общественного призрения в губернии,

– земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим в уезде.

Совершенно новое учреждение – приказ общественного призрения – возглавлялся губернатором, туда входили заседатели от губернских сословных судов.Объектами управления были:

– школы,

– медицинские благотворительные учреждения,

– «работные» и «смирительные» дома.

Последние представляли собой своеобразные полутюремные заведения: туда могли сдавать «за неповиновение» детей родители, помещики своих крепостных на исправление, а судебно-полицейские органы – праздно шатающихся и нищенствующих. Они имели значительные средства, частью от правительства, частью от пожертвований на благотворительность, которые имели право пускать в оборот, в том числе в виде ссуд помещикам под залог имений.

Нижний земский судохранял в уезде «благочиние, добронравие и порядок», исполнял распоряжения вышестоящих властей, приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям. Земские исправникии 2–3 заседателя избирались дворянством уезда, в котором обеспечивали многочисленные функции от чисто полицейских до сбора налогов и противопожарных и иных мер.

Городничий обеспечивал решение аналогичных задач в городе.

Финансово-хозяйственные учреждениябыли представлены на уровне губернии Казенной палатой, в составе которой были:

• председатель, которым был вице-губернатор,

• члены палаты:

– директор экономии,

– советник,

– 2 асессора,

– губернский казначей.

К Казенной палате перешли многие функции Камер- и Ревизион-коллегий:

– податное дело,

– надзор за налоговыми поступлениями,

– финансовый контроль,

– ведение источниками государственных доходов, в том числе крестьянами, находившимися ранее в ведении Коллегии экономии,

– винными откупами и подрядами и т.д.

Палата проводила ревизии – переписи податного населения.

На уровне уезда финансово-хозяйственные функции осуществлялись казначействами, подчиненными Казенной палате.

Судебные учреждения представлены вновь созданной по реформе системой местных судов.

Палата уголовного суда восприняла права Юстиц-коллегии.

Палата гражданского суда унаследовала полномочия Юстиц- и Вотчинной коллегий.

Оба важнейших суда губернии были апелляционными инстанциями и состояли каждый из назначавшихся Сенатом:

– председателя,

– двух советников,

– двух асессоров.

Система судопроизводствастроилась на принципах разделения дел по видам преступлений и проступков и имела детализированный сословный характер.

Совестный судрассматривал преступления, совершенные недееспособными лицами, сложные в квалификации («колдовские дела»), гражданские тяжбы (в основном между родственниками). Цели и средства такого суда состояли в достижении примирения сторон, в случае невозможности такого исхода дела передавались в обычные суды, которые значительно разгружались Совестным судом.

Сословные суды на уровне губернии предназначались:

– для дворян – Верхний земский суд,

– для горожан – Губернский магистрат,

– для крестьян, кроме помещичьих, – Верхняя расправа.

Председателиэтих судов назначались Сенатом, а соответствующие сословия избирали заседателей. При этом заседатели Верхней расправы могли быть по закону и были на практике дворянами.

В уезде образовывались сословные суды первой инстанции.

При уездных судах и городовых магистратах создавались соответствующие сословные органы по опеке, задачи которых состояли в охране имущественных прав и интересов собственников, находящихся в опеке:

– дворянская опека,

– сиротский суд.

Надворные суды с назначаемым составом судей создавались исключительно в столицах и ведали делами чиновников и разночинцев. С одной стороны, это связано с необходимостью специфики дел столичного чиновничества, с другой – отражало тенденцию внесословного судопроизводства. Вовлечение разночинцев в сферу интересов управления отражалось на характере надворных судов.

«Учреждение для управления губерний» провозглашало отделение суда от администрации и полиции, что при всех оговорках было значительной новацией наряду с декларацией о разделении властей.

Новым было создание системы прокурорского надзора:

– в каждой губернии назначался губернский прокурорс двумя стряпчими – помощниками по уголовным и казенным делам,

– в уезде ему подчинялся уездный стряпчий.

Полномочия прокуроров, стоявших ниже губернатора и председателей палат уголовного и гражданского суда, оцениваются историками скептически. Но, по-видимому, сам факт создания прокуратуры в губерниях имеет значение.

Важнейшие качества губернской реформы воплощались в усилении роли дворянства в управлении как через широкое привлечение в ряды растущей чиновной бюрократии, так и через выборное начало в формировании органов управления.

Особенно существенно возросла роль дворян в управлении на уровне уезда, где избирался глава уездного дворянства – предводитель,глава полиции – земский исправник, глава сословного суда – уездный судья и в целом до половины всех чиновников уезда.

Имперское управление приобретает на деле дворянский характер. Следует отметить, что подтвержденное Екатериной II освобождение дворян Петром III от обязательной службы совсем не означало дистанцирования монархии от своей опоры. Напротив, прямолинейное и обременительное петровское обязательное служение дворян сменяется гибкой системой вовлечения дворян в управление, что увенчалось Жалованной грамотой дворянству.

Основные тенденции в развитии местного государственного управления и своеобразная социальная политика по улучшению нравственного здоровья общества воплотились в примечательном и характерном для екатерининского управления Уставе благочиния (1782 г.). Петровская идея, вытекающая из необходимости жесткого воспитания и надзора за подданными и закрепленная в Регламенте главного магистрата 1724 г. («полиция есть душа гражданства»), была чрезвычайно близка Екатерине II. По Уставу 1782 г. создавалось общегородское учреждение – Управа благочиния,

– охранявшая порядок, законность исполнения приказаний администрации и судов,

– заведовавшая городским благоустройством и торговлей.

Структура органов Управы включала в себя:

– в каждом губернском городе во главе управы стоял полицмейстер,

– в городе населением более 4 тыс. учреждались части с частными приставами,

– части делились на кварталы с квартальными надзирателями.

Назначение этих полицейских учреждений может быть понято до конца лишь в свете включенного в Устав «Зерцала управе благочиния», написанного Екатериной II. Здесь императрица излагала морально-нравственные нормы, совершенно необходимые для подданных: «жена да прилепится к своему мужу», «всем и каждому воспрещается пьянство» и т.д. В этом кажущемся назойливым и многословным морализировании воплощалось в действительности назначение екатерининского понимания благодетельного управления, попытка утвердить «своего рода всесословный моральный кодекс, предписывающий правила поведения гражданина».

Эти мероприятия находились в русле политики просвещенного абсолютизма, создания условий для воспитания подданных. При Екатерине II в России создавалась система народного образования, условия для рождения Русского Просвещения, развития отечественной общественно-философской мысли, литературы и искусства.