Идеология и практика «законной монархии»

Открытая Петром I эпоха «европеизации» России означала широкое проникновение западноевропейских идей и влияний на государственное управление, которое усилилось во второй половине XVIII в. под непосредственным влиянием бурных европейских движений общественной мысли (французское Просвещение в первую очередь), повлиявших на все развитие европейской цивилизации событий Великой Французской революции.

Екатерина Великая,находившаяся на российском престоле с 1762 г. по 1796 г., формировала и реализовывала концепцию власти, получившую наименование «просвещенного абсолютизма», «законной монархии», прослыв среди части современников «философом на троне». Учитывая то значение, которое Екатерина II, самая плодовитая писательница среди российских монархов, придавала теоретическому обоснованию монархического правления в России, проблема определения границ и содержания понятия «просвещенный абсолютизм»очень важна для раскрытия характера государственного управления во второй половине XVIII в.

Концепция властвования складывалась у Екатерины II под влиянием самых различных факторов:

– в результате переворота 28 июня 1762 г. был свергнут законный император Петр III, и на российский престол была возведена его жена, ставшая Екатериной II. Первой проблемой царствования неизбежно была проблема легитимизации нахождения на престоле Екатерины II. Задача доказать «законность» устранения Петра III свелась к тому, чтобы показать ничтожность личности свергнутого императора, к тому же антирусски настроенного и вредного для империи;

– основной силой переворота была, как и в 20–40-е гг. XVIII в.,гвардия, выступившая самостоятельной политической силой,при том не охранительной, как прежде, а революционной. В этих условиях Екатерина должна была решить главную проблему: поиск опоры, обеспечивающей достаточную самостоятельность императрицы, не желающей быть послушным орудием группировок и личностей, возведших ее на престол;

– европейская образованность Екатерины – немки по рождению и француженки по воспитанию – обусловила ее внимание к передовым идеям века, к новейшим государственно-правовым концепциям Монтескье, Беккария, в которых она черпала обоснование и аргументы для выработки «правильных законов»;

– провозглашая при восшествии на престол приверженность идеям и заветам Петра I, Екатерина стремилась исходить из свойственного ему понимания роли государственной власти. Поэтому и под влиянием качеств реальной системы управления, в основании которой лежало крепостное право, у нее легко сочетались передовые идеи века и горячая убежденность в необходимости укрепления абсолютной монархии.

Энергично приступив к самоутверждению на троне, Екатерина II предприняла целый ряд поездок по империи в 1763–1767 гг., стремясь составить собственное представление о стране и порядках, в ней царящих. Это производило сильное впечатление на подданных.

Состояние высшего государственного управления было, по мнению Екатерины, далеко не удовлетворительным.

Любимое детище Петра I – Сенат, значительно деградировавший после 1725 г., оценивался Екатериной II весьма критически:

– она обнаружила оторванность сенаторов от самого объекта управления;

– сенаторы толком не знали, какие же земли входят в состав империи,

– в заседании не было даже карты, за которой, по словам Екатерины II, ей пришлось послать;

– по воцарении Екатерине II Сенат подал реестр доходов империи на 16 млн руб., императрица поручила счетной комиссии пересчитать и выяснилось, что доходы составляют 28 млн руб.

Сенат, как и все прочие учреждения, по мнению Екатерины II,

– с одной стороны, имел чрезмерные полномочия, подавил самостоятельность подведомственных учреждений,

– с другой стороны, не соответствовал своей высокой роли.

Блокируя олигархические тенденции Сената, Екатерина II постепенно реформировала его таким образом, что Сенат превратился в центральное административно-судебное учреждение:

– лишенный прав законодательной деятельности, Сенат был разделен на 6 департаментов,четыре из которых находились в Петербурге и два в Москве;

– первый департамент, решавший важнейшие вопросы государственного управления, охранявший права дворянского сословия, заведовавший тайной экспедицией и исполнявший ряд иных государственных функций, возглавлялся генерал-прокурором,

– ему подчинялся обер-прокурор,контролировавший, в свою очередь, деятельность иных департаментов;

– Сенат характеризовался как высший исполнительный орган управления и суда, которому генерал-прокурор должен был препятствовать в покушениях на законодательные полномочия;

– генерал-прокурор рассматривался как доверенный управитель Сената, пользующийся всеми полномочиями, предоставленными императрицей. Таким образом, генерал-прокурор, имеющий право ежедневного доклада императрице, превратился в важнейшего чиновника государства, первого и единственного министра, с которым взаимодействовали президенты коллегий и губернаторы.

Таким образом, усиливалась единоличная тенденцияв системе власти, личный контроль и вмешательство самой императрицы в управление.

Центральные учреждения государственного управления – коллегии, конторы, канцелярии – наибольшие изменения претерпели в ходе местной реформы 1775 г. Расширение компетенции и прав масштабного местного государственного управления повлияло на сокращение полномочий центральных учреждений, что сразу привело к падению их численности.

К концу 1780-х гг. сохранились только три коллегии, представлявшие центральные органы управления, – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел.

Делегирование полномочий центральных учреждений на места сопровождалось передачей вопросов общего управления и координации специально созданнымэкспедициям Сената,которые восприняли отрасли управления упразднявшихся коллегий.

Забота обеспечения личного контроля была реализована в новых качествах, которые приобретает Личная канцелярия императрицы. В 1763 г. «для отправления собственных ее Императорского Величества дел» была определена должность статс-секретаря.К началу 1780 г. в канцелярии статс-секретаря князя А.А. Безбородко сосредоточились все дела, восходящие на утверждение или разрешение императрицы. Являясь с 1784 г. руководителем внешней политики, он и при Павле I сохранил свое положение (канцлер, светлейший князь). Личная канцелярия царя при Павле I получила название Собственная его Императорского Величества канцелярия, которая в XIX в. стала особым средоточением высшего государственного управления.

Своеобразным высшим государственным учреждением была Комиссия для составления нового «Уложения»(1767–1768 гг.). Екатерина II продолжила замысел Елизаветы Петровны о создании Комиссии Уложения.

Екатерина II принялась за исправление старых и создание новых законов весьма обстоятельно. Написанный ею Наказ Уложенной Комиссии представлял обширный документ, основанный на заимствованных у Вольтера, Монтескье, особенно – Беккария идеях и фрагментах, которые должны были, по мысли Екатерины II, заложить основы законной монархии.

Сами установки на законодательные усилия были реализованы в работе Уложенной Комиссии – коллегиального выборного органа, представлявшего различные социальные слои и группы, из 573 депутатов:

– 193 – от дворян, уездов и центральных правительственных учреждений,

– 208 – от городов,

– 45 – от казаков,

– 55 – от нерусских народов Поволжья, Сибири, Урала, Севера,

– 70 – от различных категорий государственных крестьян.

Созданная для кодификации законов, Уложенная Комиссия примечательна следующим:

– она представляла интересы различных слоев и групп населения, закрепленных в наказах в адрес Комиссии (числом 1465);

– ее работа строилась по отраслям права (групп интересов) в 20 частных комиссиях.

Сама Большая Комиссия провела 203 заседания. Масштаб и результаты деятельности Уложенной Комиссии отнюдь не были «ничтожными», как это довольно часто утверждается. Задача узнать «нужды и чувствительные недостатки» населения империи в значительной степени была выполнена. Некоторые частные комиссии продолжали свою деятельность до 1774 г., после официально прекращенных заседаний Большой Комиссии в 1768 г. Материалы, поступившие в Комиссию, и результаты обсуждений стали основой для реформ управления губерниями (1775 г.), городской и сословной дворянской реформ (1785 г.).

Для оценки места Уложенной Комиссии Екатерины II в истории государственного управления важно подчеркнуть, что в значительной степени утопические идеи Наказа, о котором граф Н.И. Панин сделал заключение, что это аксиомы, способные опрокинуть стены, не могли быть реализованы в полной мере. Логика некоторых обсуждений в Комиссии, доходившая до проблемы крепостного права, качественного изменения роли и представительства сословий в управлении, наталкивалась на острейшее неприятие и неготовность верховной власти к обсуждению этих проблем. Очевидно, что Екатерина II, ощутив опасности движения по декларированному пути, сделала правильные для себя практические выводы.