Порядок формирования и компетенция органов местного самоуправления

По способу формирования и статусу органов местно­го самоуправления условно выделяют «парламентскую» и «президентскую» модели.

Первая характеризуется избранием местных исполни­тельных органов представительными органами из своего состава. Во многих случаях глава местной администрации одновременно может быть председателем местного предста­вительного органа. При этом представительный орган явля­ется вышестоящим по отношению к главе администрации, что подразумевает подотчетность последнего.

Вторая модель — прямые выборы населением как представительного органа, так и главы местной админист­рации и даже некоторых должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа — начальника полиции). Имея один общий источ­ник власти, данные выборные органы осуществляют свою деятельность на паритетных началах. Зачастую в одном государстве могут существовать обе эти модели. Напри­мер, для северогерманских земель ФРГ характерна «пар­ламентская» модель, тогда как на юге преобладает «прези­дентская».

Особая сложность в организации местного самоуправ­ления отличает федеративные государства (Канада, США, Швейцария). Каждый субъект федерации имеет здесь свое административно-территориальное деление, которое скла­дывалось в процессе многовекового исторического разви­тия. В Конституции Канады статус местных органов вообще четко не регламентирован. В п. 8 ст. 92 Конституционного Акта 1867 г. (Конституции) говорится лишь о том, что за­конодательные органы провинций имеют право принимать законы, касающиеся своих муниципальных учреждений. В силу этого, а также особенностей каждого субъекта фе­дерации, административно-территориальное деление в ка­надских провинциях не одинаково. Даже в пределах одной провинции муниципальные органы часто имеют разные формы (в зависимости от целей, которые перед ними ста­вятся, от численности населения).

Для системы муниципальных органов США характер­ны: отсутствие четкого разграничения правового статуса муниципалитетов различных видов; несовпадение класси­фикации этих органов с делением на городские и сельские территории; наконец, особая форма деконцентрации функ­ций, при которой на территории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единица­ми.

Муниципальные органы призваны решать только мест­ные дела, касающиеся обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. К таковым относятся: руководство развитием коммунального хозяйства, муниципальной собственностью, решение социальных вопросов, пожарная безопасность, санитарный контроль и т.д.

В унитарных государствах общий контроль за местны­ми органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведает министерство внутрен­них дел, в Японии — министерство по делам местного са­моуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Европейская хартия, устанавливая, по крайней мере, ев­ропейский стандарт местного самоуправления, оговорила важнейшие параметры эффективного функционирования местного самоуправления: оно должно быть «одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину».

Большинство европейских стран придерживается зако­нодательного закрепления компетенции органов местного самоуправления. Практикой доказано, что компетенцию органов местного самоуправления необходимо определять по мере возможности конституцией и законодательством, а не предоставлять на временной основе. В государствах — членах Европейского союза существует возможность деле­гирования полномочий от вышестоящих к нижестоящим органам власти. Органы местного самоуправления в прин­ципе не подчиняются вышестоящим уровням власти, за исключением тех сфер или вопросов, ответственность за которые определена законом за вышестоящими органами.

Тем не менее существует несколько исключений из это­го общеевропейского правила. В основном все они имеют отношение к так называемому предварительному контро­лю за законностью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые решения муниципальных или провинциальных советов являются объектом предварительного контроля на предмет их законности. Такой контроль осуществляется специальным правительственным комитетом.

Административный контроль выражается в праве госу­дарственных властей утверждать некоторые акты и санк­ционировать определенные действия местных органов, а также смещать их должностных лиц. Есть вопросы, по ко­торым представительные органы на местах вообще не могут принимать самостоятельные решения. Обычно это касает­ся финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

В законодательстве предусматриваются определенные санкции к местным органам в случае ненадлежащего вы­полнения ими своих функций. Это может быть отстранение от должности глав администраций, муниципальных служа­щих, наложение на них различных взысканий, отмена ак­тов местных органов, передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам и т.д. Серьезным рычагом воздействия на местное самоуправление являют­ся финансовые меры — применение более жестких условий бюджетного кредитования, отказ в предоставлении финан­совой помощи местному бюджету при несоблюдении опре­деленных условий. Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных органов (Италия, Пор­тугалия, Франция). В Великобритании же самая суровая мера наказания местного представительного органа — пе­редача соответствующих его полномочий и служб конкрет­ному министерству и назначаемым им чиновникам.

Практика обжалования решений и действий местных органов населением широко развита в западных странах. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения мест­ных представительных органов в судебном порядке, а реше­ния их исполнительных органов — в образуемых местными советами комитетах по рассмотрению жалоб. Шведская практика такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые дейст­вия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, одна­ко, кто-либо из местных жителей посчитает, что при при­нятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это реше­ние в соответствующей инстанции — вплоть до Верховного суда. Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим действовать аналогичным обра­зом до тех пор, пока это не будет оспорено кем-либо из жи­телей данного территориального образования.

В соответствии с Европейской хартией местного само­управления разрешен только надзор по делегированным полномочиям; по собственным полномочиям допускается только последующий надзор за законностью.