Проблема развития генерирующих мощностей

В начальный период либерализации считалось, что сектор генерации электроэнергии должен быть полностью оставлен на откуп рыночным силам и не подвержен каким-либо регулирующим воздействиям, в том числе в сфере развития и инвестирования. Но после энергетического кризиса в Калифорнии, многие специалисты осознали, что для устойчивого развития электроэнергетики в условиях рынка необходимо создание специальных механизмов, стимулирующих своевременное и сбалансированное (как по общему объему, так и по территориальному размещению и типам электростанций) развитие генерирующих мощностей.

Необходимость использования таких механизмов обусловлена тем, что в силу ряда особенностей электроэнергетики, таких, как слабая эластичность спроса на электроэнергию, краткосрочность ценовых сигналов для инвесторов, запоздалая реакция рынка на возникновение ограниченности производственных мощностей̆, значительный̆ временной̆ лаг между принятием решения о строительстве новой электростанции и вводом ее в эксплуатацию и др., не позволяет обеспечить устойчивое развитие генерирующих мощностей̆.

Энергетический кризис в Калифорнии, который, хотя и не является «чистым» примером, поскольку там дополнительно сказались такие факторы, как погодные и гидрологические условия (высокая температура, рост летнего максимума нагрузки, низкая приточность воды к ГЭС в соседних штатах, манипуляции продавцов на рынке и др.), подтверждает это.

К настоящему времени в разных странах сформировались различные механизмы развития генерирующих мощностей̆. Так, на северо-востоке США в энергообъединениях PJM, New England, NewYork функционируют рынки мощности, а в таких странах, как Испания, Ирландия, Перу, Иран, Южная Корея используется плата за мощность. Она применялась ранее и в Великобритании. В Скандинавии, Канаде, Австралии, Великобритании, Новой Зеландии, хотя и действует ЧРЭ, регуляторам дано право проведения тендеров на поставку электроэнергии или заключения договоров на строительство новых источников для покрытия ожидаемого дефицита генерирующих мощностей̆. В Бразилии, Чили и Колумбии получили распространение аукционы долгосрочных контрактов электроэнергии. В то же время в ряде стран и штатов США сохранились вертикально-интегрированные электроэнергетические компании, где осуществляется традиционное планирование развития генерирующих мощностей̆ и электрических сетей.

В России, которая проделала аналогичный зарубежным странам путь в осмыслении роли регулирования и использования специальных механизмов развития и инвестирования генерирующих мощностей, также сформированы механизмы, включенные в систему управления развитием электроэнергетики страны.

Система управления развитием электроэнергетики России.

Задача создания системы управления развитием электроэнергетики поставлена в Концепции долгосрочного социально-экономичес-кого развития РФ на период до 2030 г. Однако целевое видение системы управления развитием электроэнергетической отрасли, а также пути ее создания в Концепции не определены. В результате формирование этой системы проходит в определенной степени стихийно, что приводит к возникновению проблем при ее функционировании.

В системе управления развитием в известной мере сохраняются принципы системного подхода, что обусловлено необходимостью учета физико-технической целостности ЭЭС. Прежде всего, имеется в виду иерархическое построение системы управления (рис. 2.1).

Рисунок 2.1 – Система управления развитием электроэнергетики

России

На верхнем уровне иерархии этой системы разрабатываются государственные федеральные и региональные программы, стратегии и схемы развития электроэнергетики и ее подотраслей, нацеленные на максимизацию социально-экономической эффективности отрасли в рамках ТЭК, экономики страны и ее регионов. На нижнем уровне создаются инвестиционные программы и проекты энергокомпаний, отражающие частные интересы многочисленных субъектов хозяйствования (генерирующие, сетевые, сбытовые компании).

Для согласования указанных документов на верхнем и нижнем уровнях и, соответственно, согласования общеотраслевых и общегосударственных интересов с интересами энергокомпаний и обеспечения необходимого ввода мощностей внедряются механизмы развития, призванные разрешать возникающие противоречия в процессе развития электроэнергетической отрасли. В частности, к ним относятся договоры на предоставление мощности (ДПМ), механизм гарантирования инвестиций и долгосрочный рынок мощности.

Следует отметить, что для комплексного рассмотрения системы управления развитием электроэнергетики, помимо указанных элементов, необходим анализ отраслевых и межотраслевых органов управления и регулирования (Минэнерго, Минэкономразвития, Федеральной службы по тарифам (ФСТ) и др.), их полномочий в части развития электроэнергетики, информационных взаимосвязей, решаемых ими задач, обосновываемых и принимаемых решений.

Система государственных документов, определяющих развитие электроэнергетики

В рамках системы управления развитием электроэнергетики России разработан ряд документов:

1) генеральная схема размещения объектов электроэнергетики с корректировкой каждые три года;

2) ежегодно уточняемая схема и программа развития ЕЭС РФ на семилетнюю перспективу;

3) схемы и программы развития электроэнергетики субъектов РФ на пятилетний период с ежегодной корректировкой и утверждением.

Данные схемы и программы базируются на Энергетической стратегии РФ, определяющей основные направления развития ТЭК и формирующих его отраслей для страны и ее регионов. Помимо указанных документов, перспективы электроэнергетики определяют долгосрочные целевые программы развития ядерной энергетики, гидроэнергетики, электростанций, использующих возобновляемые энергоресурсы, сценарные условия развития электроэнергетики РФ, территориальные энергетические стратегии и программы, инвестиционные программы и проекты энергокомпаний и другие.

Указанные документы в целом образуют территориально-технологическую иерархическую систему, которая охватывает, с одной стороны, подотрасли, формирующие электроэнергетику (атомная, гидравлическая и тепловая энергетика, электросетевое хозяйство), с другой, – ЭЭС на разных территориальных уровнях иерархии (ЕЭС России, ОЭС, РЭС), (рис. 2.1). Кроме того, данная иерархическая система в неявном виде учитывает временную координату, поскольку разные документы разрабатываются для разных временных горизонтов планирования: от нескольких лет до десятков лет.

Внедряемые в настоящее время в России механизмы развития призваны согласовать действия отдельных энергокомпаний с требованиями системной эффективности. Это:

- договоры на предоставление мощности;

- механизм гарантирования инвестиций;

- долгосрочный рынок мощности.

Проблемы механизмов и системы управления развитием

Основная проблема системы управления развитием электроэнергетики состоит в том, что существует противоречие между государственными федеральными и региональными стратегиями, программами и схемами, с одной стороны, и инвестиционными программами и проектами энергокомпаний, с другой. Первые нацелены на формирование оптимальных планов развития электроэнергетики и ЭЭС в территориальном и отраслевом разрезах, вторые составляются с целью максимизации эффективности отдельных энергокомпаний. Следует отметить, что государственные документы по развитию электроэнергетической отрасли могут выступать в качестве руководящих для энергокомпаний с государственной собственностью, таких как Федеральная сетевая компания, Росатом, РусГидро и некоторые другие. Для частных ГК эти документы таковыми не являются, либо являются только в той части, которая не противоречит их основному критерию максимизации прибыли.

В настоящее время верхний и нижний уровни системы управления развитием электроэнергетики России (рис. 2.1) связаны договорами на предоставление мощности, в которых энергокомпании обязываются вводить определенные генерирующие объекты в установленные сроки. Таким образом, преемственность государственных программ временно обеспечивается путем их учета в инвестиционных проектах энергокомпаний за счет наложения на последних обязательств по вводу объектов, эффективных с общесистемных позиций. Однако, по мере выполнения этих договоров указанная выше связь разных уровней системы управления развитием исчезнет и опять возникнет разрыв между этими уровнями.

В результате, при многочисленности участников процесса управления и, соответственно, разрабатываемых документов, в отсутствие необходимой взаимосвязи между ними устойчивое развитие и функционирование электроэнергетики России, а также обеспечение ее энергетической безопасности в новых экономических условиях не гарантируются.

Отметим, что рассматриваемые механизмы нацелены на стимулирование развития генерирующих мощностей. Электрические сети пока в основном находятся в государственной собственности, и их развитие регламентируется соответствующими директивными документами. Однако выдвигаются предложения о продаже электросетевых компаний частным собственникам. В случае реализации таких планов проблема согласования государственных стратегий и программ с интересами частных компаний неизбежно встанет и в электросетевом комплексе.

Среди проблем следует выделить неэффективные управление и регулирование развития со стороны министерств, ведомств, госкомпаний (Минэнерго, Минэкономразвития, ФСТ, ФАС, Ростехнадзор, Росатом, Федеральная и межрегиональные сетевые компании и др.). Так, требует большей координации развитие генерирующих мощностей и электросетевого комплекса. Причиной возникновения этой проблемы послужили вертикальная и горизонтальная дезинтеграция электроэнергетики, с одной стороны, приватизация производственных мощностей и, соответственно, возникновение множества субъектов хозяйствования и управления в отрасли, с другой.

Кроме того, имеет место несовершенство тарифной политики в РФ и отсутствие эффективной системы контроля за целевым использованием инвестиционной составляющей тарифов, что во многом определяет повышенную стоимость (от 20% до 70%) инвестиционных проектов.

К насущной проблеме следует отнести крайне недостаточное инновационное развитие электроэнергетики. Система управления и, в частности, механизмы развития генерирующих мощностей фактически не стимулируют модернизацию и внедрение инновационных технологий в отрасли. С каждым годом возрастает доля энергооборудования генерирующих и электросетевых компаний, эксплуатируемого за пределами нормативного срока службы, что в целом снижает безопасность и надежность как при производстве, так и при передаче и распределении электроэнергии (мощности).

Совершенствование механизмов и системы управления развитием.

По вопросам совершенствования системы управления развитием и функционированием электроэнергетики России в условиях ее реформирования и в постреформенный период отмечалось, что в новой рыночной электроэнергетике при ее раздробленности на множество энергокомпаний отсутствуют субъекты, несущие ответственность за обеспечение надежного и экономичного электроснабжения потребителей и развитие энергосистем, функции которых ранее исполняли РАО «ЕЭС России» и региональные АО-энерго. Вместе с тем в структуре ЭЭС появились некоторые элементы, призванные обеспечить адекватность генерирующих мощностей текущим и перспективным потребностям в электроэнергии.

В целом сформированная система управления развитием электроэнергетики пока неполностью обеспечивает необходимое согласоване общественных интересов, заложенных в государственных программах и стратегиях, с частными интересами энергокомпаний, учитываемыми при формировании своих инвестиционных программ и разработке инвестиционных проектов.

В связи со сказанным требуется корректировка системы управления и механизмов развития. Представляется целесообразным и полезным южно-американский (бразильский, чилийский, колумбийский) опыт, когда двусторонние договора охватывают период до 15–30 лет, что позволяет снизить риски инвесторов, обеспечивая возврат вложенных средств. Кроме того, в этих странах существует система гарантий покрытия спроса в долгосрочной перспективе. Энергосбытовые компании должны заключать долгосрочные контракты на всю свою потребность в новой мощности. Эти контракты (со стороны поставщиков) должны быть защищены гарантиями достаточности в форме сертификатов гарантированной выработки электроэнергии. Так гарантируется как потребление, так и поставка электроэнергии на рассматриваемую перспективу. При этом неопределенность будущего спроса учитывается проведением подстроечных аукционов.

Система управления развитием электроэнергетики должна обеспечивать ускоренную модернизацию отрасли на основе масштабного внедрения инноваций. В связи с этим необходимо, обеспечить ее увязку (как в прямом, так и в обратном направлении) с национальной инновационной системой России.

Требуется также совершенствование регулирования (в частности ценового, инвестиционного, налогового), как представляется, с расширением его роли, и улучшение организационной структуры рынка в целом.

Анализ проблем механизмов и системы управления развитием электроэнергетики предопределяют направления исследований, которые необходимо провести, чтобы обосновать пути решения этих проблем, а также направления совершенствования указанных механизмов и системы управления.

При этом должны быть исследованы:

а) развитие (и функционирование) электроэнергетичских рынков (ЭЭР), созданных в России, учитывая их пространственную распределенность и многопродуктовость, формирующиеся на них горизонтально- и вертикальноинтегрированные структуры, а также олигополистический тип конкуренции. Пространственная распределенность предполагает учет территориального распределения генерирующих мощностей и электрической нагрузки, сконцентрированных в узлах, а также связывающих эти узлы электрические сети. Учет многопродуктовости предполагает рассмотрение торговли электроэнергией и мощностью, как основными товарами российского ЭЭР.

Горизонтальная интеграция – это объединение активов гарантирующих поставщиков (ГК), которое происходит в настоящее время на российском ЭЭР.

Вертикальная интеграция – это слияние ГК с топливными компаниями, с одной стороны, а с другой – со сбытовыми и, возможно, с распределительными компаниями.

Оба указанных процесса обусловлены эффектом масштаба и, безусловно, выгодны участниками такой интеграции. Однако, возникающие в результате интегрированные компании становятся доминирующими и, соответственно, получают больше возможностей демонстрировать свое стратегическое поведение (как в краткосрочном разрезе, так и в долгосрочной перспективе) на российском ЭЭР, снижая его эффективность. Указанные интегрированные структуры весьма сложны, претерпевают постоянные изменения и делают организационную структуру ЭЭР еще более сложной, а ее поведение малопредсказуемым;

б) сформировавшиеся к настоящему времени в России механизмы развития генерирующих мощностей, а также, используемые в других странах, как, например, постоянная и переменная плата за мощность и др.;

в) воздействия регулятора на ЭЭР для повышения их эффективности развития и функционирования. Под регулятором понимается СО, АТС, Минэнерго и Правительство, создающие нормативно-законодательную базу для функционирования и развития ЭЭР. Среди таких мер: введение верхнего ограничения цены на электроэнергию и мощность, регулирование количества присутствующих на ЭЭР компаний и их максимальной рыночной доли, регламентация требуемых объемов вводов новых мощностей и др.;

г) «активные» потребители электроэнергии на рынке. В настоящее время потребители в своей массе являются «пассивными» участниками ЭЭР. Однако в ходе реализации инновационной концепции «умных энергосистем» и создания соответствующей измерительной, управляющей, коммуникационной и программно-информационной, инфраструктуры, они смогут своевременно реагировать на рыночные цены, улучшая свойства ЭЭР, в частности снижая его олигополизм. Это будет иметь позитивные последствия (в части снижения цен и увеличения поставок электроэнергии), как в краткосрочном плане, так и в долгосрочном отношении при развитии и инвестировании электроэнергетики;

д) учет распределенной генерации (РГ), получающей все большее развитие. Фактически, для потребителей она является способом повысить эластичность своего спроса на электроэнергию, получаемую от централизованной ЭЭС. Кроме того, в долгосрочном плане РГ позволяет снизить требуемые вводы централизованных источников электроэнергии и объемы поставок от них на ЭЭР.

е) разные формы организации ЭЭР. Необходимо исследование сформировавшегося в России двухпродуктового рынка, с краткосрочной и долгосрочной торговлей электроэнергией и мощностью. Целесообразно изучение основных форм организации ЭЭР, включая как оптовый, так и розничный уровни торговли, сложившихся к настоящему времени в разных странах мира, учитывая, в том числе вопросы развития и инвестирования.

Для выполнения указанных исследований необходима разработка и использование системы равновесных математических моделей электроэнергетического рынка, учитывающие развитие (и функционирование) генерирующих мощностей и электрических сетей, олигополистический характер ЭЭР, торговлю электроэнергией и мощностью, разные формы организации рынка, формирование интегрированных структур, активную роль потребителей, воздействия регулятора, распределенную генерацию.

Предполагается, что в условиях нормально функционирующих кредитно-финансовой и банковской систем (в отсутствие финансово-экономического кризиса) данная система механизмов в основном способна обеспечить требуемые по балансу вводы генерирующих мощностей. Вместе с тем, сомнительно, что система сможет обеспечить сбалансированную по зонам графика нагрузки и экономически эффективную с общесистемных позиций структуру генерирующих мощностей. Дополнительно свою негативную роль в этом может сыграть объективно присущее ЭЭР несовершенство, что приводит к формированию олигополий, манипулирующих ценами и объемами производства, снижая эффективность этих рынков. Зарубежный опыт подтверждает это.

В условиях финансово-экономического кризиса сложно обеспечить устойчивое финансирование строительства и необходимые вводы генерирующих объектов. При том, что потребности в электроэнергии в кризисный период снижаются. Однако в период посткризисного восстановления экономики могут иметь место повышенные темпы электропотребления, что требует новых вводов генерирующих мощностей.

Требуется совершенствование системы управления развитием с тем, чтобы гарантированно обеспечивать устойчивое, инновационное и эффективное развитие электроэнергетики. Необходима более глубокая детализация этой системы с выделением государственных органов власти, регулирования и контроля, отраслевых министерств и ведомств, рыночных участников, в ведении которых находятся вопросы развития отрасли. Должны быть проанализированы решения по развитию, принимаемые указанными субъектами на разных иерархических уровнях системы управления, и предложены меры по повышению эффективности, улучшению координации и инновационной направленности этих решений.

Для этого необходимо проведение углубленных исследований организационных структур и механизмов развития отрасли и ЭЭР. В частности, требуются исследования:

1) развития (и функционирования) ЭЭР, созданных в России, учитывая их пространственную распределенность и многопродуктовость, формирующиеся на них горизонтальной вертикально-интегрированные структуры, а также олигополистический тип конкуренции и распределенную генерацию;

2) механизмов развития генерирующих мощностей, причем не только тех, которые сложились к настоящему времени в России, но и используемых в других странах мира;

3) воздействий регулятора на ЭЭР для повышения эффективности развития и функционирования последних;

4) более активной роли потребителей электроэнергии на рынке, которые в ходе реализации инновационной концепции «умных энергосистем» смогут своевременно реагировать на рыночные цены, улучшая свойства ЭЭР;

5) разных форм организации ЭЭР.