Тема 6. Экономический федерализм и региональная политика

Обоснование. Государство в любом обществе отвечает за состояние экономики, ибо оно отвечает за социальную защиту своих граждан. Если же оно не отвечает на за то ни за другое, то это уже не государство. И главная задача государства даже в условиях рынка — это стимулирование экономического роста и создание для этого благоприятных политико-правовых условий. Отсюда актуальность вопроса о социально-экономических основах государства, в том числе и федеративного государства. Принципы экономического развития и экономических отношений как части федеративных отношений в целом имеют свои особенности в условиях федеративного государства. В литературе используются понятия «регион», «экономический район», а теперь еще и «федеральный округ». Регион в системе федеративных отношений нередко истолковывается и как «субъект федерации» и как «экономичекий район». Классификация российских регионов идет по уровню социально-экономического положения, природно-климатическим условиям, перспективам развития и потенциалу.

Социально-экономические, этнокультурные и иные характеристики регионов с учетом их своеобразия. В свое время П.П. Семенов-Тяньшанский и Д.И. Менделеев предложили сетку экономических районов страны наподобие периодической системы с учетом их природных ресурсов, культурных условий и состава населения. В РСФСР было 11 экономических регионов, отработанных с позиции региональной политики. Учет их особенностей в государственном управлении — важная часть федеративной, а значит, и региональной политики. Региональная политика — составная часть федеративной политики, приведение общегосударственных подходов и принципов к согласованию с условиями конкретных территорий. И прежде всего с точки зрения социально-экономического развития. Масштабы территории, обилие ресурсов, огромные транспортные расходы, суровая природа, диспропорции в социально-экономическом развитии, сложный

этнокультурный состав населения, различие уровня жизни людей по регионам — это факторы, подчеркивающие предмет региональной политики и актуальность ее изучения. В середине 90-х гг. была утверждена новая Концепция региональной политики, которая, как и многие другие, осталась на уровне идей. Задача же региональной политики — интеграция количественно и качественно разнородных социально-экономических, природно-географических и этнокультурных комплексов в единое социально-экономическое пространство.

За последние годы существенно возросли региональные различия и диспропорции. Задача федеративной политики — не допускать дальнейшего увеличения в стране подобных региональных диспропорций как в структуре производства, так и в уровне жизни граждан. В России есть субъекты экономически мощные, с богатейшими природными ресурсами и соответствующими доходами, но таких буквально несколько. Целый ряд субъектов Федерации у нас имеет статус депрессивных территорий, где наблюдается устойчивое экономическое отставание, неспособность к самостоятельному развитию. Но все же часть субъектов Федерации справляется с задачами жизнеобеспечения населения. Следовательно, речь должна идти о подходах и перспективах управления региональным развитием. Это и снятие искусственных ограничений экономического роста по регионам, и устранение недостатков их трансфертного обслуживания, и создание рыночных механизмов экономического роста.

Социально-экономическую типологизацию субъектов Российской Федерации необходимо рассматривать через призму формирования региональной политики. Долгие годы борьба советской экономики за выравнивание уровней социально-экономического развития при всех успехах не привела к решению этой задачи. Но в ходе перестройки и реформ разница между самыми развитыми и наименее развитыми стала возрастать: от 2,3 раза в 1990 г. до 5,2 раза в 2001 г. Это не только в целом уровень социально-экономического развития, но и конкретный производственный, природно-ресурсный, кадровый потенциал, отраслевая структура производства, геологическое положение, инфраструктура. Исходя из этих факторов, субъекты Федерации делятся на восемь групп. В первую входят: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области, которые более или менее устойчивы к кризису, а значит, имеют возможность выхода из него. Близко к ним и вторая группа — Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Кемеровская, Магаданская, Омская,

Оренбургская, Томская, Тюменская области. Восьмая группа — Республика Адыгея, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия — Алания. Это глубоко депрессивные регионы, следовательно, социально-экономическая депрессивность активизирует в подобных регионах и ряд иных кризисных явлений и процессов, которые охватывают многие другие сферы общественной жизни. Таким образом, каждая группа требует принятия особого в каждом случае комплекса мер по преодолению кризиса.

Регионализация как мировая тенденция повышения роли регионов в экономическом и культурном развитии стран. Экономические, политические и административные критерии регионализации чрезвычайно разнообразны. Регион — это выявление специфики географического, климатического, хозяйственного положения в комплексе с местными этнографическими и иными особенностями. Регионализм — как политическое течение в Европе — выступает против излишне централизаторских тенденций и регламентации жизни местных сообществ из центра. Вместе с тем регионализм — это децентрализация, но не дезинтеграция, установление кооперативного баланса интересов различных уровней экономического развития и государственного организма в целом. Регионология как наука о региональном развитии и региональной политике представляет собой часть федеративных отношений и федеративной политики.

Региональная политика Российской Федерации исходит из признания и учета неоднородности социально-экономического пространства, географической, климатической, этнокультурной специфики и ресурсной обеспеченности отдельных территорий, ареалов, выравнивая уровень обеспеченности граждан Российской Федерации. Вместе с тем «региональная политика "вводится" в значительной мере в программное русло. Проблемы реконструкции производства и социально-экономического развития Печорского угольного бассейна, комплексного освоения нефтегазовых ресурсов Тимано-Печорской провинции и т.д. могут быть решены только в рамках программного управления»¹. В данном случае речь идет о принципах регионального развития, имеющих федеральное значение.

Региональная политика предполагает наличие системы принципов и форм управленческой и иной деятельности прежде всего федеральных

органов власти. Эта деятельность должна быть направлена на развитие федеративных отношений путем совершенствования территориального разделения труда, рационального размещения производительных сил, укрепления единого экономического и правового пространства, обеспечения единых стандартов социальной защиты российских граждан, определения приоритетов регионального развития исходя из стратегических интересов государства в целом, регулирования межнациональных связей развития и сотрудничества, равноправного развития самобытных народов России, обеспечения их единства и т.д.

Экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеративных отношений, которая затрагивает собственнические, финансовые, денежно-кредитные, а также нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие федеративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйственных комплексов страны в единое экономическое пространство.¹ Единое экономическое пространство — важное условие федерализма. Такое пространство характеризуется наличием единых «правил игры», свободным движением товаров, капиталов, рабочей силы и информации. Уход государства из экономической сферы, отсутствие интеграционных программ устойчивого экономического развития регионов и страны в целом, борьба с естественными монополиями, попытки их срочного перевода в рыночные отношения приводят зачастую к крайностям как конфедерации частей единого народного хозяйства, так и с другой стороны — к обострению на этом фоне унитаристского толка управленческих подходов. И то и другое противоречит конституционно закрепленному в нашей стране федерализму. Такой парадоксальный набор форм государственного устройства и управления долго существовать не может. Важно, используя преимущества всех форм собственности, регулировать, выстраивать четкие экономические основы федерализма. Однако следует помнить, что экономические реформы должны быть адекватны общехозяйственным и социальным реалиям. Поэтому в общефедеральной собственности важно фиксировать контрольный пакет собственности на единую энергетическую, транспортную систему, предприятия ВПК и связи, агрономического комплекса, основные месторождения полезных ископаемых общенационального значения. Представляется важным четко определить территориальный статус федеральной государственной собственности, для чего необходим закон о федеральной государственной собственности.

Социально-экономическое развитие и межрегиональное сотрудничество субъектов Федерации играет важную роль в стабилизации федеративных отношений и в управлении единым экономическим пространством. Этому служат также федеральные и региональные программы социально-экономического развития, федеральные целевые программы по конкретным направлениям. Главная задача этих экономических мер — соблюдение прав человека, прав национальностей и интересов местных сообществ в региональной политике, обеспечение граждан Федерации на всей территории страны федеральными стандартами социальных услуг. Основными механизмами повышения эффективности региональной политики были и остаются ответственность и самостоятельность субъектов и органов власти на всех уровнях. При разработке региональных программ следует помнить, что экономический кризис неминуемо ведет к кризису федерализма.

Различия между регионами по размеру среднедушевого дохода достигли 14-20 раз, а по стоимости жизни — до 5 раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточного минимума (Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Псковская, Курганская и другие области). Наблюдается разрыв дохода между наиболее богатыми и наиболее бедными до 10 раз. В депрессивных регионах высок уровень безработицы. Как правило, здесь на одно рабочее место 10-20 и более претендентов.

На социально-экономической почве возникают основные противоречия и конфликты в системе федеративных отношений. Поэтому важно своевременно предпринять меры на преодоление диспропорций и неравномерного развития, перекосов в пользу отдельных регионов, чтобы не было таких различий между донорами и реципиентами, которые искажают суть экономического федерализма. При нынешних диспропорциях социально-экономического развития регионов трудно говорить о федерализме вообще.

Бюджетный федерализм. Важное место в федеративной региональной политике занимает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Главное — это урегулирование и законодательное распределение полномочий и ответственности в финансировании различных категорий расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов. «Мой мандат — твой бюджет», «мой мандат — мой бюджет» — таковы подходы бюджетного федерализма — от старых к новым.

Определим, прежде всего, конкретную налоговую базу конкретного уровня бюджета. В Налоговом кодексе подчеркнуто: региональный налог отчисляется на добычу общераспространенных полезных

ископаемых; налог на недвижимость — в разряд местных; налог на малый бизнес — на региональный и местный уровень; региональные и местные надбавки — к федеральным налогам; отмена права на централизацию региональных и местных налогов. В Российской Федерации, как в любом другом федеративном государстве, существует три уровня налогов и три уровня бюджета. Экономика федеративного государства зависит от характера бюджетного федерализма и механизмов регулирования бюджетных потоков. Модели бюджетного федерализма за эти годы в России были различными, вплоть до конфедеративных. Теперь же намечается перекос в другую сторону — в сторону унитаризма. Одна из задач бюджетного федерализма состоит в необходимости преодолеть неравномерность развития и соблюсти минимальные стандарты социальных услуг для граждан России на всей территории страны. Это особенно важно в условиях, когда межбюджетные пропорции между федеральным бюджетом, бюджетом субъектов Федерации и местных бюджетов тяготеют к централизации. Тем более что все это, видимо, можно оценить как временные меры преодоления последствий стихийной децентрализации. Тема финансовой децентрализации в странах с экономикой переходного периода и развивающихся государствах отражает растущий интерес к распределению общественных финансов в соответствии с демократическими требованиями, что должно улучшить работоспособность и повысить ответственность общественного сектора.

В соответствии с этим следует рассмотреть три наиболее важных проблемы. Во-первых, какие функции выполняют различные государственные структуры, частный сектор и гражданское общество и как они могут с помощью принципов федерализма и накопленного на их основе опыта приспосабливаться к меняющемуся в сторону глобализации мировому сообществу? Во-вторых, каковы тенденции в области децентрализации общественных финансов и что мы знаем о политических и экономических механизмах, необходимых для их функционирования?

При обсуждении этих вопросов следует уточнить значение терминов «децентрализация», «деконцентрация». И наконец, следует поставить вопрос, как должен происходить переход от существующего устройства политических и экономических структур к новой ступени децентрализации в области федерализма в сфере принятия решений, касающихся общественных финансов.

Обсуждение этих вопросов имеет особое значение для стран с экономикой переходного периода, поскольку в этих странах первичная мотивация децентрализации объясняется скорее демократическими, а не экономическими аргументами. Следует отметить также такие

специфические проблемы этих стран, как трудный переход к рыночной экономике, политическая и бюрократическая коррупция, протекционизм, ослабленность механизмов участия и ответственности, искажение стимулов в сфере налоговой системы и в конечном итоге — негативное воздействие всех вышеперечисленных факторов на применяемые на практике принципы федерализма.

Нельзя допускать чрезмерный разрыв уровня жизни граждан на территории единой страны. Если федерализм не реагирует на местные проблемы, то он теряет свою функциональную значимость.

Важно также сокращать «нефинансируемые федеральные мандаты». Федеральный законодатель не должен принимать законы экономически не обоснованные и финансово не обеспеченные. Следует ввести запрет на принятие актов, не обеспеченных ресурсами. По объемам финансовой помощи субъектам Федерации от процента ВВП Россия находится примерно посередине: Германия — 1,3%, Австрия — 5,7%, а у нас — 2,5%. Орган (уровень) власти, который регламентирует те или иные расходы, должен гарантировать обеспечение их финансовыми средствами. Подобные меры уже осуществляются. Введен ряд налогов, близких по экономическому содержанию, характеру установления, способам исчисления и определения облагаемой базы (например, налог на реализацию ГСМ, акцизы на бензин). Определены налоги, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы — налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц. При этом часть налогов должна быть закреплена за субъектами Федерации (налог на имущество). Помимо этого, налоги должны быть дифференцированы, в зависимости от базовой характеристики потенциальных возможностей субъекта Федерации. Следует также наладить систему ответственности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации за эффективность экономического развития и социальное обеспечение граждан страны. Особое место в совершенствовании Федерации занимает местное самоуправление и прежде всего укрепление его финансово-экономических основ, а также повышение ответственности всех участников всех уровней экономического федерализма.

Главная проблема экономического федерализма — это диспропорции по регионам в среднедушевом производстве промышленной и сельскохозяйственной продукции. Разница по этим показателям между субъектами Федерации составляет ныне более 4,5 раз. Все это влияет на уровень социально-экономического развития, на производственный, ресурсный и кадровый потенциал, на положение

граждан России в различных регионах. Мы уже подчеркивали, что есть субъекты Федерации устойчивого экономического развития. Это республики Башкортостан, Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области. А самая последняя — депрессивная группа субъектов федерации — республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания. Кроме экономических, здесь действует и целый ряд внеэкономических факторов, в том числе этнонациональных, социальных и иных. Социальная политика в Российской Федерации пока в большей степени носит характер чрезвычайных, компенсационных мер. Резервы развития социальной сферы фактически сведены к нулю. Отсюда демографический кризис, рост смертности, ухудшение здоровья населения, реально высокий уровень безработицы, отсутствие благоприятных условий свободного передвижения рабочей силы. И результат — опасность разрушения общности, единого экономического и социального пространства, что существенным образом влияет на состояние Федерации и федеративных отношений, и главное, на уровень жизни граждан страны.

К устойчивому экономическому росту может привести только политика, направленная на мобилизацию ресурсов и внутренних возможностей субъектов Федерации, регионов при активной мобилизационно-инвестиционной деятельности Правительства Российской Федерации. Уникальное разнообразие природно-климатических и национально-культурных российских ландшафтов должно быть освоено, претворено в региональное разнообразие форм жизнеустройства, в том числе и экономических. Это основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации, а значит, и ее регионов.