Думский комитет по делам федерации и региональной политике подготовил к рассмотрению проект федерального закона «Об институте федерального вмешательства»

Законопроект предусматривает наделение Центра правом вмешиваться в дела любого региона, в котором установлены прямые нарушения действующей Конституции и федеральных законов, вплоть до отстранения от должности губернатора. Разработчики проекта утверждают, что подобные институты вмешательства существуют во многих странах мира. Это некий механизм, который может быть задействован Центром только в том случае, если в грубой форме попраны права человека и основы федерализма. В этом случае федеральный Центр будет иметь право через решение Верховного суда отстранить от должности руководителей того или иного региона, а также распустить его законодательный орган. Очевидно, что для любой цивилизованной страны, где действуют федеративные отношения, этот закон необходим. Но вопрос в том, утвердит ли такой законопроект Совет Федерации? Сенаторы могут усмотреть в нем попытку ущемить их права, ограничить их полномочия. Авторы же проекта утверждают, что он направлен в конечном итоге на укрепление федеративных отношений, а также основ государства. Закон предусматривает и исключение произвола самого Центра по отношению к территориям.

Бег по вертикали.
Удалось ли президенту «скрепить» государства?¹

В. Лысенко, зам. Председателя Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике, доктор политических наук

Исполнилось два года, как в стране появились федеральные округа, а в них — полномочные представители президента. По замыслу Владимира Путина, который ввел это новшество, институт полпредов должен был стать стержнем жесткой вертикали исполнительной власти, основным инструментом политики главы государства в регионах страны. Спорным (и ключевым) остается с тех пор вопрос: инструментом какой политики станет со временем институт полпредов? Будет ли он служить демократической, либеральной модернизации общества, ведущей к свободному рынку и правовому государству, или окажется востребованным для авторитетной модернизации, основанной не на праве, а на политической целесообразности, внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии?

В целом, минувшие два года показали, что институт полпредов — это институт кризисного управления, институт эпохи «управляемой демократии».

Его создание является проявлением не силы, а слабости власти — ее стремления пойти по наиболее легкому, привычному для России патерналистскому пути, укрепить себя в условиях отсутствия гражданского общества, развитых правовых институтов и политического плюрализма.

Как нам реструктуризовать Федерацию? На смену временным мерам должна прийти продуманная стратегия²

Р. Абдулатипов

Реформа Федерации занимает центральное место в становлении российской государственности на современном этапе. Федеративная модель нашего государства, утвержденная Конституцией, разработана с учетом международного опыта строительства территориально сложных и многонациональных государств. К сожалению, наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм лишь как формальную уступку регионам, прежде всего национальным республикам — как будто края и области не заинтересованы в

демократизации государственного устройства и государственного управления. Как сказал на Заседании Совета Федерации Юрий Лужков: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла». Когда Президент России начал укреплять вертикаль власти, хор унитаристов запел еще громче. Россия была поставлена вновь перед выбором между феодальной раздробленностью и феодально-имперским унитаризмом. И то и другое является отрицанием федерализма.

Ту жизненно необходимую работу по упорядочению разрыхленных федеративных отношений, которую Владимир Путин вынужден сегодня проводить, многие восприняли как долгожданный возврат к временам имперского унитаризма. Между тем в современных условиях, если мы хотим быть цивилизованным государством и сохранить свое единство, у нас нет другого пути, — как подчеркнул в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент РФ В. Путин, — кроме как быть полнокровной Федерацией. Соответственно задача состоит не в отказе от федеративной модели, а в совершенствовании, реструктуризации, если можно так сказать, федеративных отношений. Представляется, что в качестве основных направлений федеративной реформы должны быть выбраны следующие.

Первое. Ни в коем случае не пытаться переписывать раздел Конституции «О федеративном устройстве». Более того, дать время «успокоиться» модели федеративного устройства, которая нам досталась по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного договора и раздела Конституции о федеративном устройстве, пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в условиях, когда развалился Советский Союз. Качественное состояние Федерации определяют не количество субъектов и их названия, а те реальные экономические и правовые отношения, в которые вступают субъекты Федерации и федеральные органы власти.

Второе. От Федерации политической, декларативной следует перейти к правовой, с четко отработанными «правилами игры». Нужны такие законы, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации. Надо учитывать, что чиновники в Центре и в федеральных округах могут довести меры федерального вмешательства до абсурда, перекладывая ответственность перед своим населением на президента и правительство страны.

Третье. Наша Конституция перегружена совместными полномочиями. И так получилось не от хорошей жизни. Важно было на фоне

развала Советского Союза скорее собрать Федерацию. И все вопросы, которые не удавалось согласовывать, мы отправляли в корзину совместных полномочий, надеясь, что со временем законодатель распишет все как надо. В 1995 г. мною был внесен законопроект «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации». Но, как ни странно, Совет Федерации не принял законопроект к рассмотрению, а в Государственной Думе он получил 14 голосов. Это еще раз продемонстрировало формальное отношение нашей политической элиты к федерализму.

Четвертое. Суть федерализма заключается в выводе системы управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ. У нас же местное самоуправление не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных отношений. Разграничивая полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, мы не довели принцип федерализма до местных сообществ.

Пятое. Наша Федерация была и остается конституционной, а не договорно-конституционной или конституционно-договорной, как считают многие. Договоры и соглашения лишь определяют механизмы реализации положений действующей Конституции. Я согласен с теми, кто говорит, что нет необходимости сохранять практику договорного регулирования федеративных отношений — но это лишь если будут срочно приняты необходимые законы. А их только в связи с статьей 72 необходимо более тридцати.

Шестое. Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования Федерации является ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, — начиная с формально-декларативного гражданства и кончая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с национальностями и республиками ничего созидательного для Федерации не несет. Мы очень много говорим о льготах для республик, а на деле из 21 республики 18 относятся к категории депрессивных. Кроме того, почему-то у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская область не имеет отношения к этническому принципу. Все это проявление старых и пагубных подходов, когда русская нация была искусственно исключена из отношений этничности. Тут фундаментальная проблема, решение которой отдано на откуп крайним силам. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, — чем мы начали заниматься в Миннаце, — началось навязывание безграмотного по своей сути закона о русском

народе. Соответственно национальные вопросы русского и других народов обретают этнополитическую окраску. Это опасная ситуация и справиться с ней будет трудно. Этнические и конфессиональные проблемы развития нашего общества и государства пока не стали предметом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чиновников и гражданского общества.

Седьмое. В первую очередь необходимо реализовать федеративный потенциал, заложенный в Конституции, и создать правовые механизмы для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Парламентская группа «Федерация» с самого начала предложила разработку пакетного федерального закона «О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации». Главное требование федерализма — создание единой системы гарантий прав и свобод человека независимо от его национальной принадлежности и места проживания. И здесь основополагающую роль играет экономический фактор. Сегодня бюджетная система устроена так, чтобы уничтожить всякие стимулы к эффективному хозяйствованию. Видимо, следует перейти на метод поощрения деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития, а для остальных продумать систему «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же все уровни федеративных отношений напрямую должны выходить на гражданина Российской Федерации, в том числе в плане ответственности органов власти, чиновников, законодателей перед гражданином.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-административного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной реформы зависит перспектива целостности развития Российского государства, благополучие граждан и самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларированной Федерации к Федерации прочной, реальной.

Конституция Российской Федерации. Раздел второй.
Заключительные и переходные положения

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти

Рис. 6

Продолжение рис. 6

Окончание рис. 6

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации.

* * *

Включает в себя договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашение о разграничении полномочий и конкретных предметов совместного ведения.

Рис. 7

¹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 170.

¹ Нарутто С. В. Федерализм и единство государственной системы. Хабаровск, 2001. С. 255.

¹ См., например: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 199-204.

² Конституция Российской Федерации. Комментарии / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994. С. 35-36.

¹ Поздняков Э. А. Философия государства и права. М., 1995. С. 171.

¹ Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 276.

¹ См. Интернет-версию газеты «ВЕК». 2001. № 27.

¹ Статья опубликована в: Независимая газета. 2000. 15 февраля.

¹ Статья опубликована в: Московские новости. 2002. 14 мая.

² Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 18 июля.