Приоритетные национальные проекты России

В 2004-м году Россия подошла к возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач. В настоящее время страна имеет достаточный опыт и необходимые инструменты, чтобы ставить перед собой действительно долгосрочные цели. Успехи страны, достигнутая макроэкономическая стабильность позволяют добиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа России, не нарушая баланса основных экономических показателей и не допуская всплеска инфляции.

Практическими шагами в этом направлении стала разработка и реализация приоритетных национальных проектов в таких областях, как здравоохранение, образование, жилье, агропромышленный комплекс, что обусловлено следующими факторами:

во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества;

во-вторых, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала.

Принципами управления национальными проектами является:

· концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России, инвестиции в человека, а значит – в будущее России;

Контроль за реализацией приоритетных национальных проектов возложен на созданный при Президенте Российской Федерации Совет, который вносит предложения президенту, рассматривает цели, задачи приоритетных национальных проектов, определяет способы их реализации.

При решении задач в рамках национального проекта “Здоровье” к 2008 году планируется:

• в четыре раза увеличить объемы оказания высокотехнологичной медицинской помощи;
• полностью укомплектовать участковую службу квалифицированными врачами и медицинскими сестрами, обеспечить ее необходимым оборудованием;

• запретить рекламу сигарет и спиртного, запретить курение в общественных местах (как это сделали во многих развитых странах);
• развернуть кампанию по пропаганде здорового образа жизни;
• открыть по всей стране Центры Здоровья, где бесплатно молодежь могла бы заниматься спортом;
• обеспечить население чистой питьевой водой.

Первоочередная задача приоритетного национального проекта “Образование” - дать системе образования стимул к движению вперед. Решать данную задачу планируется, во-первых, стимулированием инновационных программ, премированием молодых ученых и учителей и другими подобными мерами. Во-вторых, предполагается внедрение новых управленческих механизмов: создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (профсоюзы, советы ректоров и т.д.) к управлению образованием. Значительные изменения также коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений (адресное финансирование). Так, недавно ведущим вузам страны было выделено 10 млрд руб. для реализации различных научных программ. К 2008 году планируется подключить больше половины школ страны к сети Интернет.

Национальный проект “Доступное и комфортное жилье - гражданам России” призван создать все условия для разрешения этих и других накопившихся проблем. В рамках нацпроекта “Доступное жилье” к 2008 году планируется:

• обеспечить адресную поддержку десятков тысяч молодых семей, молодых специалистов на селе;
• обеспечить массовое строительство новых микрорайонов (увеличить темпы строительства социального жилья, конвейерное домостроение).

К 2010 году как минимум треть граждан страны должна иметь возможность приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям.

Приоритетный национальный проект “Развитие АПК” (Развитие агропромышленного комплекса) включает в себя три основных направления:

• ускоренное развитие животноводства;
• стимулирование развития малых форм хозяйствования;
• обеспечение доступным жильем молодых специалистов (и их семей) на селе.

Решать задачи по этим направлениям планируется за счет предоставления долгосрочных кредитов и различных лизинговых программ, совершенствования мер таможенно-тарифного регулирования на различные ввозимые и вывозимые товары.

Согласно намеченному плану, в результате реализации приоритетных национальных проектов должна реально улучшиться жизнь большинства граждан станы, стабилизироваться и улучшиться демографическая ситуация.

Проблемы реализации приоритетных национальных проектов. Следует отметить, что процесс управления проектами затрудняется вследствие организационной и территориальной рассредоточенности органов исполнительной власти и организаций, принимающих участие в реализации национальных проектов.

Цели и задачи национальных проектов во многом совпадают с целями и задачами целевых программ различного уровня. Поэтому необходим эффективный механизм их экономической и организационной интеграции. Основная идея каждого национального проекта - в переходе на экономические методы управления, четком определении роли государства и местного самоуправления в новых условиях, опережающем развитии рыночной инфраструктуры. Соответственно, необходимо создать полноценные и эффективные управленческие системы, использующие современные управленческие технологии: сетевое планирование, управление проектами, целевое управление и др.

Дискуссионным остается вопрос о включении или невключении задач по реализации национальных проектов России в действующие программы социально-экономического развития и другие текущие документы субъектов Федерации и муниципальных образований. Предпочтительно, что для разделения проблем реализации стратегии национального проекта и действующих программ необходимо провести четкое разделение между федеральными целевыми программами и национальным проектом (например ФЦП "Жилище" и национальным проектом "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"). Обязательства, взятые государством по предыдущим программам, должны учитываться, но не в рамках национального проекта. В противном случае национальный проект как институциональная форма утратит свое значение и только лишь усложнит действующий механизм реализации целевых программ.

В связи с этим можно предположить, что задача национальных проектов - определить "узкие места" и сосредоточить ресурсы на их "расшивке", после чего будет достаточно задействовать стандартный набор управленческих инструментов, в том числе и целевые программы. Таким образом, национальный проект должен стать не аналогом федеральных целевых программ, а средством быстрой концентрации ресурсов на решении первоочередных задач. В рамках собственно национальных проектов должны быть сформулированы долгосрочные цели в той или иной сфере, развитие которой выделено в качестве национального приоритета. На следующем шаге эти приоритеты оформляются организационно, под них выделяется финансирование, они включаются в направления деятельности соответствующих отраслевых органов управления. После этого реализация целей и задач национальных проектов становится возможной в рамках целевых программ.

Национальные проекты не должны стать каналом прямого финансирования полномочий, закрепленных новым законодательством за муниципалитетами и субъектами Российской Федерации как их собственные полномочия, на исполнение которых они должны получать соответствующие доли консолидированного бюджета. Успешная реализация национальных проектов возможна только в том случае, если будет найден организационно-экономический механизм, обеспечивающий повышение самостоятельности местных бюджетов, прозрачность и эффективность расходования бюджетных средств. В настоящее время ни в одном регионе в расходной части бюджета нет пункта "Реализация национальных проектов". И при дефиците бюджета практически невозможно будет изыскивать дополнительные средства на софинансирование.

Более того, несмотря на выделенные средства, объемы финансирования остаются недостаточными для решения масштабных проблем, обозначенных в национальных проектах. Возможно, для апробации новых механизмов управления и системы финансирования следовало бы определить конкретные регионы, в которых будет воплощаться национальный проект.

Для четкого разграничения ответственности необходимо определить полномочия органов управления различного уровня. Так, например, в рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России":

задачи федерального центра:

· управление реализацией национального проекта, координация работы всех его участников;

· доработка необходимой законодательной базы;

· финансирование за счет средств федерального бюджета обязательств по обеспечению жильем инвалидов, ветеранов и других категорий граждан;

· оказание поддержки молодым семьям и молодым сельским специалистам в улучшении жилищных условий;

· софинансирование мер по увеличению жилищного строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

задачи региональных органов власти:

· разработка региональных программ по формированию рынка доступного жилья и обеспечению комфортных условий проживания граждан;

· административно-организационное обеспечение реализации программ;

· софинансирование федеральных программ;

задачи муниципалитетов:

· привлечение средств частных инвесторов в жилищно-коммунальную сферу и реформа управления жилищным фондом;

· создание условий для увеличения объемов жилищного строительства;

· предоставление социального жилья нуждающимся гражданам - очередникам.

С точки зрения организации управления одна из главных задач на сегодняшний день - обеспечение сквозного управления национальными проектами. В этом направлении в экономической литературе обсуждается два основный варианта действий.

Первый - создание временных органов управления реализацией национальных проектов. В этом случае создается цепочка, начиная от совета при главе администрации по реализации приоритетных национальных проектов, назначения заместителей главы администрации, ответственных за реализацию каждого национального проекта, и заканчивая формированием рабочих групп при соответствующих отраслевых департаментах и управлениях.

Второе - введение новых организационных звеньев в структуре администраций, курирующих выполнение национальных проектов. Для координации деятельности по реализации национальных проектов в целом целесообразно создание структурного подразделения аппарата администрации при заместителе председателя главы администрации. Если идти по этому пути, то целесообразно повышать статус отраслевых органов управления, в ведение которых попадают национальные проекты.

На муниципальном уровне для координации деятельности и создания системы гражданского контроля за ходом реализации национальных проектов формируются общественно-экспертные советы. Туда входят не только специалисты городских служб, но и представители общественности. При этом региональные органы управления должны координировать работу муниципалитетов, а также оказывать им информационную и методическую поддержку.

Отдельно стоит вопрос контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств, направляемых на реализацию национальных проектов. Очевидно, что ответственность должны взять на себя в равной степени как хозяйствующие субъекты, так и государственные служащие. В этом случае целесообразно использовать технологии управления по результатам: для государственных служащих должны вводиться критерии и показатели оценки результатов работы органов исполнительной власти и каждого конкретного исполнителя по закрепленным за ними функциям. Для национальных проектов эти функции должны устанавливаться региональными нормативными актами. При организации контроля за использованием выделяемых на эти цели государственных ресурсов возможна и полезна открытая оценка результатов работы гражданами, например, путем проведения социологических опросов. Кроме того, должна вводиться система регулярных отчетов перед вышестоящими организациями.

Несмотря на короткий срок практической работы над национальными проектами, можно выделить проблемы системного характера, которые частично озвучивались на стадии обсуждения президентской программы, но которые пока не решены:

· повышение инвестиционной привлекательности той сферы, на развитие которой направлен национальный проект;

· рост конкурентоспособности тех видов производств (отраслей), которые необходимы для успешной реализации национальных проектов; создание в регионах собственного производства, а также поддержка отраслей рыночной инфраструктуры (коммерческие и ипотечные банки, страховые организации, кредитные бюро и т.д.); подготовка квалифицированных кадров;

· реформирование естественных монополий, адекватная тарифная политика и техническое регулирование, развитие системы социальных гарантий;

· развитие государственно-частного партнерства в указанных сферах, формирование договорных отношений, при которых государство будет брать на себя часть рисков и гарантировать бизнесу достаточную прибыльность проектов при условии сохранения социальной направленности программы, его ценовой доступности; поддержка инициатив в рамках социальной ответственности бизнеса;

· формирование особой системы финансирования национальных проектов, основанной на конкурсной системе распределения средств из федерального бюджета и на принципе софинансирования расходов субъектами Федерации и муниципальными образованиями региональной и муниципальной составляющих национальных проектов, в том числе через комплекс федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных целевых программ.

И на федеральном, и на региональном уровнях существуют отдельные пробелы в части нормативно-правового регулирования процессов реализации национальных проектов на конкретных территориях, и продление с устранением этих пробелов может привести к проблемам в осуществлении самих мероприятий. Выстраиваемая система должна быть гибкой и мобильной - введение новых инструментов вполне вероятно потребует корректировки исходной концепции.

В ходе правительственных совещаний, посвященных приоритетным национальным проектам, был отмечен ряд значимых для понимания проблематики моментов:

1. Появление в политической жизни страны такого феномена как приоритетные национальные проекты свидетельствует о начале перехода от набора разрозненных отраслевых программ к единой, связанной стратегии, единой политической программе общенационального уровня.

2. Намеченные приоритетные национальные проекты направлены на наиболее прогрессивные отрасли, связанные с человеческим капиталом – важнейшим компонентом успешного развития государства в современном мире. Таким образом, складывается ситуация, при которой все общество в целом является как заказчиком, так и участником реализации национальных проектов.

3. На данном этапе, перевод приоритетных национальных проектов в собственно «проектную» форму (основанную на принципах проектного управления) – только задача, а не свершившийся факт.

4. С началом реализации приоритетных национальных проектов стала очевидной неподготовленность системы управления страной к масштабным задачам. В частности, налицо следующие проблемы:

· отсутствие четкой и внятной стратегии, просчитанного механизма хода реализации приоритетных национальных проектов, недостаточное понимание параметров, которые надо улучшить;

· отсутствие критериев оценки результатов реализации приоритетных национальных проектов, в рамках чего наиболее актуальным становится вопрос о том, как количественные показатели перетекут в качественные;

· вопрос о приоритетных национальных проектах чрезвычайно интеллектуальноемкий, тем не менее, интеллектуальные ресурсы привлекаются к их реализации в недостаточной степени.

5. В рамках хода реализации приоритетных национальных проектов особую роль необходимо отвести взаимодействию с общественными организациями – представителями гражданского общества страны. Это, прежде всего, функции контроля хода реализации приоритетных национальных проектов, информирования широких слоев населения, возможность выработки конструктивных предложений.

6. Неотъемлемой частью хода реализации национальных проектов является вопрос его освещения в СМИ. Очевидно, что на сегодняшний день в СМИ представлено недостаточно аналитики по данной теме, что приводит к низкой степени информированности населения о сути приоритетных национальных проектов и о ходе их реализации.

7. Важной также видится деятельность, направленная на мобилизацию регионов. В рамках данного вопроса предложено создать институт «общественных комиссаров», которые взяли бы на себя функцию разъяснения целей и задач, необходимых для выполнения при реализации национальных проектов.

8. В ходе реализации приоритетных национальных проектов необходимо полнее учитывать региональную специфику.

9. Необходимо активнее привлекать малый и средний бизнес к реализации приоритетных национальных проектов.

10. Ведомственный подход губителен для приоритетных национальных проектов, ибо только внутри профильного ведомства решить задачу эффективной реализации национальных проектов не видится возможным. Необходима консолидация усилий: эксперты, чиновники, гражданское общество только совместными действиями могут добиться положительного результата.