Внедрение концепций превентивного регулирования в 80-е годы

На протяжении 80-х годов в СССР росло осознание остроты экологических проблем и их значимости для общества. Параллельно, как со стороны государственных органов, так и со стороны широкой общественности, формировалось и понимание принципиальной недостаточности существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

С середины 80-х годов органы власти начали прилагать определенные усилия по развитию таких механизмов. Так, в Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. “О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов” содержалось указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экспертизы новых технологий и материалов, а также проектов в области развития инфраструктуры и реконструкции промышленных объектов.

Одновременно с развитием системы экспертиз принимались меры по совершенствованию экологических требований к заказчикам и проектировщикам. Так, 23 декабря 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял “Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений” согласно требованиям Инструкции, в проектную документацию было необходимо включать: “комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду…”

Именно это требование послужило прототипом введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), хотя в указанном документе “комплексная оценка” понималась как некий конечный результат, удостоверяющий экологическую допустимость реализации проекта, а не как процесс, способствующий принятию оптимальных решений.

Для того чтобы определить пути совершенствования системы природопользования, в середине 80-х годов был создан Межведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). Создание системы экологической оценки намечаемой деятельности рассматривалось в качестве одного из важных путей такого совершенствования. В опубликованном в 1987 г. докладе совета подчеркивалось, что в стране не существует “системы комплексной оценки экологических последствий народнохозяйственной деятельности”.

Рассматривая мировой опыт решения подобных проблем, МНТС обратил внимание на практиковавшуюся на Западе процедуру экологической оценки (EIA).

“За рубежом в 70-е годы в качестве нового инструмента государственно-монополистического управления в сфере природопользования получила развитие система лицензирования нового промышленного строительства по экологическому критерию, включая оценку воздействия на окружающую среду.

В дальнейшем эта система получила название environmental impact assessment, что в русском переводе имеет эквивалент “экологическая экспертиза” (выделено авторами).

Таким образом, МНТС фактически интерпретировал экологическую оценку, применявшуюся на Западе, как разновидность экспертизы проектов, традиционной для СССР. Это представление, распространенное в то время, явилось одной из причин того, что первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз, сложившихся в системе социалистического планирования.

Важную роль в создании этого механизма сыграла и общественность. Во второй половине 80-х годов, по мере демократизации общества, все сильнее стали звучать протесты против системы принятия решения по экологически важным вопросам за закрытыми дверями “хозяйственных” министерств и ведомств. Эти протесты были, в частности, связаны с реализацией таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Однако представители экологического движения были обеспокоены не только возможными последствиями осуществления конкретных проектов, но и принципиальными подходами к принятию решений.

В результате в обществе сформировалось представление о том, что процесс принятия решений об осуществлении намечаемой деятельности должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами:

- оценке должны подвергаться не только отдельные программы и экологически опасные проекты, но и все виды деятельности (проектного и стратегического уровней), могущие привести к отрицательным воздействиям на окружающую среду;

- экологические последствия намечаемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке, независимой от ведомств-заказчиков;

- в процессе оценки и принятия решений должны учитываться мнения независимых экспертов-экологов и общественности, обеспокоенной экологическими аспектами намечаемой деятельности;

- эта оценка должна носить комплексный, междисциплинарный характер;

- ожидаемое значительное отрицательное воздействие на окружающую среду должно быть достаточной причиной для запрещения реализации проекта.

В результате в конце 80-х годов была предпринята всеобъемлющая попытка осуществить перечисленные принципы в рамках традиционной системы экспертиз, что и привело к созданию института государственной экологической экспертизы.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР издали Постановление “О коренной перестройке дела охраны природы в стране”. Данное Постановление уполномочило новообразованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. Для реализации этой задачи на основании Приказа Совета Министров СССР №436 от 8 апреля 1988 г., в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управления государственной экологической экспертизы.

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция, обязывавшая заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу. Инструкция обязывала включать в состав документации, передаваемой на экспертизу, результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

27 ноября 1989 г. Верховный Совет принял Указ № 827-1 “О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации”, который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения государственной экологической экспертизы. Данный Указ может рассматриваться, как первый законодательный акт в области экологической оценки.

В декабре 1989 г. Госкомприрода направила своим подразделениям два письма о процедуре оценки воздействия на окружающую среду. Они запрещали отделам государственной экологической экспертизы принимать на экспертизу проекты, не содержавшие результатов оценки воздействия на окружающую среду, а также приводили перечень другой обязательной документации, представляемой на экспертизу.

18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята “Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов”, действовавшая до 1 января 1992 (Государственный Комитет по охране природы, 1990). В Инструкции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Были введены описание стадий процедуры ОВОС, а также положения о консультациях с общественностью. В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. Более того, она до настоящего времени используется в некоторых странах СНГ (например, в Белоруссии), а в других послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

Принятые в конце 80-х годов нормативно-правовые акты отразили растущий уровень обеспокоенности экологическими проблемами в обществе, требования демократизации и “гласности” в принятии решений, а также большую степень восприимчивости к западному опыту экологической оценки. Был введен институт экологической экспертизы, независимой от заказчика. В ряде случаев экологически значимые решения по намечаемой деятельности принимались с учетом мнения широкого круга заинтересованных сторон. С другой стороны, хотя такие решения подразумевали необходимость комплексной оценки намечаемой деятельности, обязанности заказчиков в этой сфере не были четко сформулированы и по-прежнему регулировались нормами предшествовавшего периода. В целом, понятия междисциплинарных исследований, неопределенности, открытости и участия заинтересованных сторон оставались за рамками требований, предъявлявшихся к заказчикам.