Организационная структура управления земельными ресурсами.

Как отмечалось ранее, организационные системы, в отличии от других сложных систем, обеспечивают решение большого круга организационных задач и должны соответствовать целям, процесса и поэтому организационная структура должна формировать единую систему деятельности достижения этой цели, которая зависит как от первой, так и второй подсистем.

Под организационной структурой системы управления понимается иерархическая соподчиненность органов, вырабатывающих решения по управлению земельными ресурсами.

Организационные системы управления обладают следующими важнейшими свойствами, которые необходимо учитывать при выработке управленческих решений и организации структуры управления:

целостность - устойчивость функционирования организационной системы при ее минимальной структурной сложности и минимально необходимых ресурсах;

обособленность – относительная изолированность, автономность организационных систем или их подсистем, проявляющаяся в разделении полномочий, формировании границ экономической, организационной, политической и хозяйственной самостоятельности предприятий, регионов, отраслей;

централизованность - осуществление управления из одного центра (руководитель, администрация, госорганы и т.д.);

адаптивность - возможность приспосабления к изменениям внутренних и внешних условий, обеспечивающее эффективность и стабильность функционирования системы;

совместимость – согласованность подсистем и элементов системы, обеспечивающая их взаимоприспособляемость и взаимоадаптивность;

эмерджентность – несоответствие целевых функции отдельных подсистем с целевой функции организационной системы. Так, например, целевая функция хозяйственного комплекса страны может не совпадать с целевой функцией отдельной отрасли, а целевая функция отдельного работника может не совпадать с интересами организации;

мультипликативность – возможность умножения положительных или отрицательных эффектов системы;

неопределенность данных – отсутствие точных значений характеристик процесса управления;

многокритериальность – возможность оценки деятельности организационной системы управления по нескольким показателям;

стохастичность – отсутствие однозначных результатов реализации управленческих решений. Основными причинами стохастичности являются: отсутствие однозначных аналитических зависимостей между возможными результатами реализации управленческих решений, и состоянием системы в момент воздействия на нее; случайный характер поведения окружающей среды; непреднамеренные и непредсказуемые искажения и запаздывания данных о состояния организационной системы управления и окружающей среды и др.

наличие фактора времени - старение добываемой информации, связанное с сокращением процедуры обоснования и принятия управленческих решений и др.

Можно выделить несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов) путем формирования правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т.д.). При этом роль государства выражается в двух качествах: 1) государство – как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) государство – как орган власти, т.е. суверен, обладающий территориальным верховенством в отношении всех земель, независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности; во втором – территорией, т.е. пространством границей, государственной власти, характеризующими государственными границами.

Когда осуществляется государственное управление в области землепользования в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном земельном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.). Правовые нормы, исходящие от региональных органов власти обеспечивают, как правило, решение экономических проблем использования земельных ресурсов, то есть использования земли как имущества. При этом принимаемые решения государственной власти в регионах основаны на их компетенции, как хозяйствующих субъектов (например, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т.д.). Поэтому в регионах, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, а с другой – как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования земельных отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (повеление, требование, приказ, указание). Во втором – метод, выражающийся в согласованиях и учете волеизъявления субъекта земельных отношений при формировании решений органов государственного управления земельными ресурсами. Так, требуется согласование при выборе объектов для мелиорации и способов ее проведения, методов применения удобрений и гербицидов, возможности изъятия земли для государственных или общественных нужд и т.п. Данный метод осуществления правомочий управления может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности, применяемых систем земледелия, организации внутрихозяйственной организации производства и т. д.

Но система управления земельными ресурсами государства как собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях определенной экономической свободы, может смениться методом правового императива (например, учитывая право государственной собственности на отвод земли для хозяйственных потребностей производится на основании решения (постановления компетентного государственного органа).

Административно-правовому методу регулирования земельных отношений характерно проявление властных функций. Участники таких отношений не равноправны, так как один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применяется тогда, когда в этом есть необходимость, т. е. когда в земельных отношениях имеется общегосударственный интерес.

В первую очередь административно-правовой метод регулирования земельных отношений необходим при обнаружении нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупреждения. Основной задачей правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприроды РФ, санитарной эпидемиологической службыМинздрава РФ, Федеральной службы земельного кадастра РФ является обнаружение и предупреждение земельных правонарушений.

При этом в основе административно-правового метода регулирования земельных отношений должны лежать экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежащем порядке и утвержденный компетентным государственным органом; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). Поэтому административно-правовое вмешательство в управление землей собственников возможно лишь в определенных законодательствах случаях: при порче земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, при распространении эрозии почв, при несоблюдении государственных и общественных интересов, в использовании земли и т.д.

Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования, земли применяется метод свободного управления, а в определенных законом случаях применяется метод администрирования. Характерным примером сложного содержания земельных отношений является предоставлениегосударственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод административного воздействия, который не исключает су­дебного рассмотрения возникшего конфликта.

Внутрихозяйственное управление выражается в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства или промышленного предприятия, юридическая сила которых обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) устраняются, как правило, мерами дисциплинарного воздействия. Таким образом правовые акты органов государственного управления формируются государством, имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения и обязательны для органов внутрихозяйственного управления.

Функции управления в области использования и охраны земель выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся в основном к следующим видам (направлениям) деятельности: планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; распределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; государственная регистрация прав на землю, землеустройство организация землепользования; планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана земельных прав граждан и юридических лиц; организация платы за землю и др. Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна.

Государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти, между которыми возможно два типа отношений:

• жёсткое подчинение, которое характерно для комитетов и инспекций. При жёстком подчинении нижестоящий орган полностью подчинён вышестоящему органу;

• функциональное соответствие, когда органы выполняют аналогичные функции, отличающиеся только степенью детализации и полнотой функций. Вышестоящий орган вырабатывает общие правила и ограничения для нижестоящих.

Управление земельными ресурсами осуществляется на основе определённых принципов, методов и средств целенаправленного воздействия на субъекты прав на земельные участки. Как ранее отмечалось, выделяются управляющая и управляемая системы с наличием определённого вида связей: прямых и обратных, директивных, стимулирующих, регулирующих.

В настоящее время сложились определенные организационно-структурные блоки системы управления, позволяющие распределить функции управления между различными органами управления (по горизонтали и вертикали), а также между субъектами с различными экономическими формами хозяйствования (рис. 5.1)

Рис. 5.1. Организационная структура системы управления земельными ресурсами.